杨晓纯：全面推进依法治藏：民主改革60年西藏地方立法进程与成就

一

2017年10月，党的十九大胜利召开。在中国特色社会主义新时代背景下，落实依法治国，推进依法治藏，必须从新时代西藏的社会主要矛盾和特殊区情出发，根据西藏社会发展的新面貌、新形势，根据中国国情与国际形势的新发展、新态势，深入贯彻落实习近平治边稳藏的重要战略思想，把依法治藏贯彻到西藏发展稳定的全过程。[1]依法治藏，就是要维护宪法法律权威，坚持法律面前人人平等。依法治国是对依法治藏方略的引导和支撑，依法治藏是对依法治国基本方略的补充和丰富。[2]

依法治藏在西藏社会转型中具有重要战略意义。依法治藏是中央治藏方略针对新时代西藏社会经济持续良好发展态势的重大调整，是习近平治国理政思想在中央治藏方略上的具体体现，是西藏社会治理机制现代化、构建社会主义和谐西藏的科学路径，是西藏经济社会富裕繁荣、实现跨越式发展的有力保障，是西藏社会持续稳定、长期稳定、全面稳定的需要。依法治藏也是新时期西藏工作的基本遵循、首要原则和关键抓手。完善西藏地方立法是依法治藏的重要内涵之一，也是西藏民族区域自治制度完善和发展的重要途径之一。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《共同纲领》，把实行民族区域自治作为处理民族问题的根本性政策确定下来。《共同纲领》序言及第五、九、十三、五十、五十一、五十二、五十三条均涉及少数民族的权利与地位，其中第五条规定“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务”，第五十一条规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居人口的多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关……”[3]

1951年5月23日，中央人民政府与西藏地方政府签订了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称《十七条协议》），标志着西藏的和平解放。《十七条协议》贯彻了《共同纲领》的基本精神，第三条规定“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利”。《十七条协议》在法律意义上明确了西藏是中国不可分割的一部分的历史地位，明确了西藏实行民族区域自治的方向。

1952年8月8日，中央人民政府批准了政务院通过的《民族区域自治实施纲要》（以下简称《纲要》），8月9日经中央人民政府主席令公布施行。[4]《纲要》是新中国第一部带有民族区域自治基本法性质的文件，开启了国家关于民族区域自治立法的历史进程。《纲要》的出台，为西藏自治区的筹备和建立提供了法律依据。[5]

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。其第三条规定“中华人民共和国是一个统一的多民族国家”，“各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。第五十三条规定“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”。第五十四条规定“自治区、自治州、自治县设立自治机关”。第七十条规定“自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权”。[6]

1954年11月4日，中央人民政府和西藏地方政府代表、班禅堪布会议厅委员会代表、昌都地区人民解放委员会代表在北京召开第一次会议，组成西藏自治区筹备委员会筹备小组，并经反复协商，通过“筹备委员会的性质任务”“筹备委员会的人员组成”“筹备委员会下设机构”“筹备委员会与政务院的隶属关系”和“筹备委员会的财政问题”5个草案。[7]这些草案形成西藏自治区筹备委员会具体实施方案的政策性基础。1955年3月9日，国务院全体会议第七次会议通过了《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》[8]，明确了筹备委员会与国务院的行政关系，确立了筹备委员会在西藏自治区筹备成立过程中的法律地位，是筹备成立西藏自治区不可或缺的政治和法律基础。[9]

1956年4月22日，西藏自治区筹备委员会成立，标志着西藏实行民族区域自治迈出了实质性的一步。西藏自治区筹备委员会作为带政权性质的地方机关，开始了为实行民族区域自治进行立规建制等带有法规性质的立法工作。西藏地方立法为西藏民族区域自治而生，随着国家立法和西藏民族区域自治的进程而依法推进。[10]

二

西藏民主改革60年来，西藏地方立法以维护国家法制统一为前提，遵循我国一般地方立法与民族区域自治地方立法的立法统一原则、从西藏自治区具体情况和实际需要出发原则、民主立法原则以及立法的法制化原则，通过加强西藏地方立法，逐步建立以自治条例和单行条例为主体的西藏地方性自治法规体系，努力实现中央依法治藏和西藏依法自治。[11]

（一）民主改革时期（1959—1965）

1961年4月21日，中央在《关于西藏工作方针的指示》中指出，西藏要切实做好建立各级人民代表大会制度，成立西藏自治区的工作。[12]8月2日，自治区筹备委员会常委会决定进行民主选举试点工作，于9月19日决定成立西藏自治区选举委员会。[13]1962年8月25日，经国务院批准，西藏自治区选举委员会成立。[14]随后，选举委员会第一次全体委员会议决定建立西藏各级选举机构。1963年3月30日，全国第二届人大常委会第九十一次会议批准了《西藏自治区各级人民代表大会选举条例》，同日以主席令公布实施。西藏人大代表选举工作正式全面展开。[15]1965年7月底，西藏各地基层选举结束。[16]8月下旬，西藏县一级选举工作也基本完成。[17]在基层选举进展顺利的情况下，8月23日国务院全体会议举行第一五八次会议，同意于1965年9月1日召开西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议，正式成立西藏自治区。[18]同日，西藏选举委员会公布自治区第一届人民代表大会代表名单。1965年9月1日，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨开幕，选举产生了西藏自治区人民委员会，宣告西藏自治区的成立。自此西藏正式开始全面实行民族区域自治。[19]

西藏自治区自治机关具有地方国家政权和地方自治的双重性质，作为一级地方国家政权机关，拥有地方性法规（含政府规章）的立法权，作为民族区域自治地方的自治机关，拥有自治法规（含自治条例、单行条例、交通规定、补充规定）的立法权，因此兼具统一性与特殊性。西藏自治区的立法权是西藏自治区行使自治权的重要组成部分，又是其行使自治权的基本法律形式。西藏自治区的自治条例和单行条例是地方自治法规，其法律效力高于一般地方性法规。其中，在我国民族区域自治法颁布之前，因缺少专门法的依据，因此西藏自治区自治条例的制定并没有真正实现过。而在法律规定意义上，西藏自治区拥有的一般性地方立法权，则是与各省、直辖市获得地方立法权同时完成的。[20]

（二）社会主义改造和建设时期（1966—1978）

1966—1976年，西藏从新民主主义社会向生产资料公有制的社会主义社会过渡，完成了社会主义改造。1977—1978年年底是短暂的过渡时期。[21]西藏民族区域自治刚刚建立，就遭遇了“文化大革命”。“以阶级斗争为纲”的错误路线严重破坏了民族工作，“民族问题实质是阶级问题”成为指导当时社会主义时期民族工作的普遍原理。“文革”期间，全国人大仅于1975年颁布《宪法》一部法律，其中关于“民族自治地方的自治机关”的规定仅剩第二十四条，内容也被大大压缩。[22]与全国其他地区一样，“文革”对包括法治建设在内的西藏各项事业造成极大损失。

尽管如此，党中央仍然重视关心西藏民族工作。1971年3月28日，周恩来在北京接见西藏自治区部分领导时指出：“西藏路线问题有个民族政策，在西藏要注意这个问题，如不注意民族问题非犯大错误不可。”[23] 1975年8月29日，周恩来在医院接见准备参加西藏自治区成立十周年庆祝活动的中央代表团团长华国锋，嘱咐他要告诉在藏区工作的同志特别注意执行党的民族宗教政策，注意培养民族干部，“要搞统一，搞民族大团结，军政、军民和各民族之间，要互相扶持、互相学习、互相尊重。只有增强团结，才能安定，才能发展经济，才能改善和提高物质文化生活条件”[24]。

（三）改革开放时期（1978—2011）

在改革开放新时期，西藏工作重点转移到社会主义现代化建设上来，西藏的法治建设逐步恢复发展。进入21世纪以来，西藏民族区域自治的地方性立法工作也在不断丰富中走向完善。

1.起步探索阶段（1978—1988）

这一阶段，西藏地方立法重点解决的是常务委员会制度建设及经济领域无地方性法规可依的问题。其主要特征是随着自治区人民代表大会在西藏的恢复和常务委员会的成立，围绕常务委员会工作所需的制度建设以及实现全区工作中心转移到经济建设上来，自治区人民代表大会及其常务委员会开始制定一系列地方性法规，切实加强地方立法工作。[25]

1981年6月27日，中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》强调：“必须坚决实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过新《宪法》，继承发展了1954年《宪法》的基本精神，恢复1975年取消的有关民族区域自治的内容，重新明确了自治地方自治条例和单行条例的制定权。1984年5月31日，第六届全国人大二次会议通过《中华人民共和国民族区域自治法》，其序言指明“坚持实行民族区域自治，必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策”；第十九条规定“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。[26]《民族区域自治法》的颁布施行，标志着我国以宪法关于民族区域自治的基本精神和原则为核心，以《民族区域自治法》为基本法的我国民族区域自治的法规体系初步建成。《民族区域自治法》巩固了西藏民族区域自治的法律地位，是西藏自治区立法的基本政治前提和法律依据。[27]

1985年，西藏自治区四届人大常委会第十四次会议通过《西藏自治区地方性法规制定程序》（2000年废止），对法规的提出、草拟、审议、表决、公布等作出具体规定。[28]西藏自治区人大常委会先后颁布了《西藏自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》（1979）、《西藏自治区森林保护条例》（1982）、《西藏自治区实施〈中华人民共和国民事诉讼法〉（试行）的若干变通办法》（1983）、《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》（1987）、《西藏自治区人民代表大会常务委员会议事规则》（1988）等。西藏自治区人民政府先后制定了《西藏自治区关于发展对邻国贸易的暂行规定》（1987）、《西藏自治区科学技术进步奖励办法（试行）》（1989）等地方性法规。[29]

2.“一个转折点，两个里程碑”（1989—2001）

这一阶段，西藏自治区地方立法的重点是如何加快立法步伐，促进资源优势转化为经济优势，适应经济社会快速发展的问题。主要特征是自治区人民代表大会及其常务委员会围绕发展与稳定两件大事，实施急用先立、逐步完善的工作原则，不断加快立法步伐，努力提高立法质量，强调与时俱进，实行立、改、废并举。[30]

1989年3月拉萨发生严重骚乱。党中央与西藏自治区党委带领西藏人民迅速稳定了社会局势。1989年10月，江泽民主持中央政治局常委会，形成《中央政治局常委讨论西藏工作纪要》（习惯称《十条指示》），对统一思想、促进稳定发挥了重要作用，成为改革开放时期西藏工作的“一个转折点”。

1994年7月，党中央、国务院第三次西藏工作座谈会召开，进一步明确“一个中心、两件大事、三个确保”指导方针，“一个中心”即以经济建设为中心，“两件大事”是西藏的发展和稳定。会议形成《中共中央、国务院关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》，其主要内容见《第三次西藏工作座谈会文件》（中发［1994］8号）[31]。会议指出，使党的民族政策和宗教政策以及国家的有关法律，在西藏的政治、经济、文化等各项工作中，都能得到认真的贯彻和体现。要加强对寺庙的管理，建章立制，实行寺庙定员；加强对僧尼的爱国主义和法制教育。[32]

2001年6月，第四次西藏工作座谈会形成了《中共中央、国务院关于做好新世纪初西藏发展稳定工作的意见》会议纪要（中发［2001］11号）[33]。会议指出，要坚持和完善民族区域自治制度，全面贯彻落实党的民族政策，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。[34]

第三、第四次西藏工作座谈会被称为西藏加快发展、推进跨越式发展的“两个里程碑”。以经济建设为工作重点，同样体现在西藏地方性立法和行政性法律文件中。西藏自治区六届人大常委会（1993.1—1997.12）通过关于立法工作的安排意见。从西藏自治区七届人大常委会（1998.5—2003.5）开始，每届人大常委会都制定五年立法规划和年度立法计划，经自治区党委批准以后，认真组织实施并在执行过程中根据形势任务的发展变化及时作出调整，地方立法取得重大进展，初步形成了体现民族区域自治原则、具有鲜明西藏地方特点的地方性法规体系。2001年，西藏自治区七届人大四次会议通过《西藏自治区立法条例》，建立和完善了统一审议制度，明确了法规草案一审和二审的主要任务。[35]

1990—2001年，西藏自治区人大及其常委会公布的法律性文件共108件（含立、改、废），其中39件涉及经济建设，占全部文件的36.1%，25件有关文化教育等社会发展领域，占24.1%。西藏自治区政府颁布政府规章32件，其中经济建设领域12件，占37.5%。[36]

西藏自治区人大常委会先后颁布了《西藏自治区文物保护条例》（1990）、《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于自治区成立纪念日、藏历新年、春节升挂国旗的决定》（1990）、《西藏自治区人民代表大会常务委员会地区联络处工作规则》（1990）、《西藏自治区第六届人民代表大会第三次会议关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决定》（1995）、《西藏自治区边境管理条例》（2000）等。

3.跨越式发展（2002—2011）

2002年,党的十六大以后,以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视西藏工作。2003年3月4日，胡锦涛在参加全国政协十届一次会议少数民族界委员联组讨论时，强调坚持和完善民族区域自治制度。民族区域自治法集中体现了党的民族政策，体现了各族人民共同意志，为坚持和完善民族区域自治制度提供了法律保障。要在各族干部群众特别是领导干部中加强民族区域自治法的宣传教育，依法做好民族工作。要抓紧制定民族区域自治法实施细则，把法律的一些原则具体化，确保这一法律得到全面贯彻落实。各级党委和政府要带头贯彻民族区域自治法，认真研究和解决这一法律实施过程中遇到的问题，坚定不移地把这一法律实施好。[37]

2005年是西藏自治区成立40周年。7月，胡锦涛主持中央政治局会议研究西藏工作，形成了《中共中央、国务院关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》（中发［2005］12号），把坚持中国共产党的领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度（即“三个坚持”）正式纳入西藏工作指导思想。[38]

2008年西藏发生了“3·14”事件。事件平息后，西藏自治区党委政府在中央领导下，统一认识，标本兼治，积极开展立法与法制宣传教育工作。2010年1月，党中央、国务院在北京召开第五次西藏工作座谈会。会议认为西藏存在的社会主要矛盾（人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾）和特殊矛盾（各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的矛盾）决定了西藏工作的主题必须是推进跨越式发展和长治久安。[39]

这一阶段，西藏地方立法的重点是如何做到以人为本、立法为民，切实保障和改善民生的问题。主要特征是地方立法适应改革发展稳定需要，在加快经济立法的同时，高度重视维护社会稳定、保护生态环境、发展社会事业等方面的立法工作，实行民主立法、科学立法，从确定立法项目到设定法规内容等整个立法过程都体现科学发展观的要求。[40]

这一阶段，西藏自治区人大常委会先后颁布了《西藏自治区村民委员会选举办法》（2002）、《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定》（2002）、《天葬管理暂行办法》（2005）、《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法（试行）》（2006）、《西藏自治区登山条例》（2006）、《西藏自治区旅游条例》（2010）、《西藏自治区流动人口服务管理条例》（2010）等。

（四）中国特色社会主义新时代时期（2012— ）

2012年，党的十八大作出关于“加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”的重要部署。2013年3月9日，习近平在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时，提出了“治国必治边，治边先稳藏”的战略思想。

2014年9月，中央民族工作会议指出，新中国成立65年来，党的民族理论和方针政策是正确的，中国特色解决民族问题的道路是正确的，我国民族关系总体是和谐的，我国民族工作做的是成功的。要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识。[41]

2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会总结了西藏工作60多年的经验，形成了一套完整全面的治藏方略：必须坚持中国共产党领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度；必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则；必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇；必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同；必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作；必须加强各级党组织和干部人才队伍建设，巩固党在西藏的执政基础。

2015年9月，俞正声在西藏自治区成立50周年大会上讲话强调，要始终坚持依法治藏，依法治藏是西藏实现长治久安的根本保障。要全面贯彻依法治国方略，大力弘扬法治精神，维护宪法和法律权威，结合实际制定完善地方性法规，形成更加完善的法规体系。要依法行政、依法管理、依法办事、坚持法律面前人人平等，保障人民群众合法权利和利益，大力开展普法宣传和教育，营造全民遵法学法守法用法的良好氛围。要依法管理宗教事务，运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，维护藏传佛教的正常秩序。要依法深入开展反分裂斗争，打击各类分裂破坏活动，坚决维护祖国统一和西藏稳定。[42]

2016年4月，全国宗教工作会议明确提出了中国特色社会主义宗教理论，提出必须坚持党的宗教工作基本方针，要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。积极引导宗教与社会主义社会相适应，一个重要的任务就是支持我国宗教坚持中国化方向。遵守国家法律法规，自觉接受国家依法管理。要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。要保护广大信教群众合法权益，深入开展法治宣传教育，教育引导广大信教群众正确认识和处理国法和教规的关系，提高法治观念。[43]

2017年6月修订的《宗教事务条例》，把以习近平同志为核心的党中央关于宗教工作的决策部署法定化、制度化，对于提高新时代宗教工作的法治化水平具有十分重要的意义。中国化与法治化被视为中国特色社会主义新时代我国宗教工作的两大重要方向。

2017年10月，党的十九大胜利召开。十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。在新时代的背景下，落实依法治国，推进依法治藏，必须从新时代西藏的社会主要矛盾和特殊区情出发，根据西藏社会发展的新面貌、新形势，根据中国国情与国际形势的新发展、新态势，深入贯彻落实习近平治边稳藏的重要战略思想，把依法治藏贯彻到西藏发展稳定的全过程。[44]

这一阶段，西藏地方立法的重点是深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，特别是治边稳藏重要战略思想，着力提高立法质量，有序推进深化改革、加强和创新社会治理、推进依法行政、保障和改善民生、保护生态环境、完善公共服务[45]。主要特征是推动立法工作方式方法创新，选择部分重点法规开展立法后评估，积极开展立法协商，加强法规草案公开征求意见、规范性文件备案审查的信息化建设，建立完善立法工作基层联系点，组织社会各方积极有序参与立法活动；加强对设区的市行使地方立法权的工作指导，把市级人大立法工作提升到一个新水平。[46]

1965—2015年，西藏针对民族区域特点和实际，出台了大量具有当地特色的地方性法规，先后制定了《西藏自治区实施〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定》等300多部地方性法规和具有法规性质的决议、决定，对多项全国性法律规定制定了适合西藏实际的实施办法。

西藏自治区成立至2002年，西藏自治区人民代表大会及其常务委员会制定或批准地方性法规和具有法规性质的决议决定，共计212件，其中制定83件，批准11件，决议决定118件。[47]1979—2002年制定和批准的地方性法规和具有法规性质的决议决定中，现行有效者82项[48]。2002—2012年间，西藏自治区人大及其常务委员会公布法律性文件109件，涉及领域更加广泛，经济社会仍占较大比重。西藏自治区政府制定政府规章54部，绝大部分涉及经济社会发展。西藏地方立法发展迅速，立法程序更加规范，具有西藏特点的民族立法体系日益完善，西藏实现跨越式发展与长治久安的法制保障更加充分。[49]

党的十八大召开至2016年，西藏自治区立法工作尤其是治边稳藏兴藏的法律规章体系建设取得了新进展。西藏自治区政府法制办公室报请自治区政府审议地方性法规草案20件、政府规章31件，内容涉及改革发展、稳定、民生、环保等各个方面。[50]西藏自治区人大常委会先后通过了《拉萨市民族团结进步条例》（2012）、《西藏自治区实施〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉办法》（2014）、《西藏自治区志愿服务条例》（2015）[51]、《西藏自治区实施宪法宣誓制度办法》（2015）、《西藏自治区天葬管理条例》（2015）等。2015年下半年，西藏自治区人大法制委员会起草了《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向区党委请示报告制度》，建立健全了立法工作向党委请示报告制度。[52]2016年3月、5月、7月，日喀则、昌都、林芝三市获批开始制定地方性法规，标志着三市的立法能力、立法需求已基本上达到制定地方性法规的条件，西藏立法体系更加完善。[53]2016年西藏自治区政府法制办公室提出了17项主要任务、58项具体工作，其中立法工作就涉及地方性法规5件，政府规章一类6件、二类5件。[54]

自1980年西藏改革开放至2018年7月底，西藏自治区人大及其常委会制定、批准地方性法规和作出具有法规性质的决议决定共171件。其中，现行有效的地方性法规和具有法规性质的决议、决定111件，废止31件；批准设区市的地方性法规29件。[55]2018年11月19日，西藏自治区党委全面依法治藏委员会办公室正式挂牌，标志着新时代西藏全面推进依法治藏的新起点。

三

西藏民主改革60年，在中国共产党的坚强领导下，在西藏各族人民的共同努力下，民族区域自治制度在西藏逐步确立完善，西藏地方立法也经历了从民主改革、社会主义改造、改革开放到中国特色社会主义新时代4个时期的规范有序发展。

西藏自治区通过加强地方立法，逐步建立以自治条例和单行条例为主体的西藏地方性自治法规体系，努力实现中央依法治藏和西藏依法自治。西藏地方立法以地方性法规的形式维护了祖国统一，并巩固了国家宪法和法律所赋予西藏民族区域自治的政治和法律地位，为开创西藏社会和谐稳定、民生改善、民族团结、宗教和睦、生态良好、边疆巩固的新局面奠定了法制基础，为推进西藏跨越式发展和长治久安提供了有力保障，更为全面推进依法治藏、进一步落实中央治藏方略提供了根本性制度保障和法制保障。

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[1]石磊、肖涛：《深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神全面推进依法治藏为发展稳定提供法治保障》［N］，《西藏日报》2015年6月25日第1版。

[2]陈烨：《“依法治藏”的若干理论问题初探》［J］，《西北民族大学学报》（哲社版）2017年第3期。

[3]中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》（第1册）［Z］，北京：中央文献出版社，1992年，第12页。

[4]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949—1990）》［Z］，北京：中国民主法制出版社，1990年，第228—230页。

[5]贺新元等：《和平解放以来民族政策西藏实践绩效研究》［M］，北京：社会科学文献出版社，2015年，第351页。

[6]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949—1990）》，第66—72页。

[7]西藏自治区党史资料征集委员会编：《中共西藏党史大事记（1949—1994）》［M］，拉萨：西藏人民出版社，1995年，第55页。

[8]中华人民共和国国务院公报1955年第3号（总第6号），中华人民共和国政府网，http://www.gov.cn/gongbao /shuju/1955/gwyb195503.pdf.

[9]宋月红、方伟：《西藏民族区域自治的法律地位及其地方立法研究》［J］，《中国藏学》2005年第3期。

[10]同上。

[11]宋月红、方伟：《西藏民族区域自治的法律地位及其地方立法研究》，《中国藏学》2005年第3期。

[12]西藏自治区党史资料征集委员会编：《中共西藏党史大事记（1949—1994）》，西藏人民出版社，1995年，第137页。

[13]同上，第140页。

[14]同上，第145页。

[15]贺新元等：《和平解放以来民族政策西藏实践绩效研究》，第352、353页。

[16] 《全区基层选举工作基本结束》［N］，《西藏日报》1965年8月13日。

[17] 《我区县一级选举工作结束》［N］，《西藏日报》1965年8月26日。

[18] 《人民日报》［N］，1965年8月23日。

[19]宋月红、方伟：《西藏民族区域自治的法律地位及其地方立法研究》，《中国藏学》2005年第3期。

[20]同上。

[21]廉湘民：《坚持依法治藏维护国家安全——当代研究所发展历程》［J］，《中国藏学》2016年第S1期。

[22]贺新元等：《和平解放以来民族政策西藏实践绩效研究》，第354页。

[23] 《3·28西藏百万农奴解放纪念日特刊》［N］，《西藏日报》2009年3月28日。

[24]中共西藏自治区委员会党史研究室编：《中国共产党西藏历史大事记（1949—2004）》第1卷，第261、282页。

[25]王德文：《民主与法制的实践与思考》［M］，西藏人民出版社，2009年，第138页。

[26]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949—1990）》，第279—283页。

[27]宋月红、方伟：《西藏民族区域自治的法律地位及其地方立法研究》，《中国藏学》2005年第3期。

[28] 《西藏人大50年：谱写民主法治建设的辉煌篇章》［EB／OL］，人民网，2015—8—16，http://xz.people.com.cn/n/2015/0816/c138901-25999450.html.

[29] 《西藏自治区地方性法规汇编》（1979—2002），转引自宋月红、方伟：《西藏民族区域自治的法律地位及其地方立法研究》，《中国藏学》2005年第3期。

[30]王德文：《民主与法制的实践与思考》，第138页。

[31]王小彬：《经略西藏——新中国西藏工作60年》，第269页。

[32]朱晓明、张云、周源、王小彬主编：《西藏通史》（当代卷）［M］，中国藏学出版社，2016年，第463—466页。

[33]王小彬：《经略西藏——新中国西藏工作60年》，第279页。

[34]同上，第282页。

[35]《西藏人大50年：谱写民主法治建设的辉煌篇章》，人民网，2015—8—16，http://xz.people.com.cn/n/2015/0816/c138901-25999450.html.

[36]贺新元等：《和平解放以来民族政策西藏实践绩效研究》，第360、361页。

[37]金炳镐：《中国共产党民族工作理论与实践》［M］，北京：中央民族大学出版社，2007年，第91—93页。

[38]王小彬，《经略西藏——新中国西藏工作60年》，第289页。

[39] 《六次中央西藏工作座谈会都谈了什么］，中国西藏网，http://www.tibet.cn/news/focus/1440549709960.shtml，2015年8月26日。

[40]王德文：《民主与法制的实践与思考》，第139页。

[41]习近平：《在中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，新华社北京2014年9月28日电。

[42]俞正声：《共同建设更加美好的新西藏》，新华网，2015年9月8日，http://www.xinhuanet.com/politics/2015—09/08/c_134601621.htm.

[43]习近平：《全面提高新形势下宗教工作水平》，新华网，2016年4月23日，http://www.xinhuanet.com/politics/2016—04/23/c_1118716540.htm.

[44]石磊、肖涛：《深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神全面推进依法治藏为发展稳定提供法治保障》，《西藏日报》2015年6月25日第1版。

[45] 《西藏自治区人民政府规章五年立法规划（2016—2020）》，2016—12—7，http://fzb.xizang.gov.cn/zflf/lfjh/201612/t20161207_20933.html.

[46] 《西藏自治区人民代表大会常务委员会工作报告：2017年1月11日在西藏自治区第十届人民代表大会第五次会议上》，2017—2—16，http://www.xizangrd.gov.cn/Articles/12299—1.htm.

[47]西藏自治区人民代表大会法制委员会编：《西藏自治区地方性法规汇编》（1979—2002），第484、485页。

[48]同上，序言。

[49]贺新元等：《和平解放以来民族政策西藏实践绩效研究》，第360、361页。

[50] 《依法治藏稳藏兴藏建设法治西藏》［N］，《法制日报》2016年5月11日，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160511/Articel06005GN.htm#.

[51]许万虎：《民族区域自治制度得到了西藏各族人民的衷心拥护》［J］，《中国西藏》2015年第3期，第8页。

[52]西藏自治区人大法制委员会：《发扬立法人精神，推进西藏地方立法》，中国人大网，2016年9月18日，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016—09/18/content_1997663.htm.

[53] 《西藏三市获地方立法权》［J］，《政府法制》2016年第1期，第27页。

[54] 《依法治藏稳藏兴藏建设法治西藏》，《法制日报》2016年5月11日，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160511/Articel06005GN.htm#.

[55]西藏自治区人大常委会：《改革开放40年西藏地方立法工作成就与经验》，中国人大网，2018年9月18日，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2018—09/18/content_2061412.htm.