【西藏历史55讲】张云主编 | 第29讲：争议中的琦善及其改定章程

第4编　清朝西藏历史

清朝（1644—1912）是中国历史最后一个大一统封建王朝。康雍乾三朝时期走向鼎盛，制度建设成果丰硕，改革措施多种多样，国力空前增强，经济快速发展，人口有序增长。清朝统治者将新疆和西藏纳入治下，强化管理，清朝统一多民族国家得到巩固，最终确定了中国近代的版图，积极维护国家领土主权的完整。清朝对西藏地方行政、军事、宗教、经济、文化各方面的管理措施逐步落实，册封达赖喇嘛、班禅额尔德尼制度，驻藏大臣制度，金瓶掣签制度，摄政制度，驻军守边制度相继建立，对西藏地方管理的法制化大为增强，西藏与祖国内地的交往交流更加频繁。但是，在1840年鸦片战争爆发、清朝由盛转衰加剧的背景下，作为边疆地区的西藏地方和全国一样，面临着生死存亡的危机，中华民族在奋起抗击外来侵略的伟大斗争中谱写了一曲曲涤荡心魄的英雄悲歌，凝聚力进一步增强。清朝西藏地方历史波澜壮阔、曲折复杂，更值得人们认真思考，引为借鉴。

第29讲 争议中的琦善及其改定章程

清朝中叶以后，中国封建社会开始从鼎盛走向衰落，西方帝国主义列强的侵略加剧了这一进程。西藏地方与全国一样，面临被掠夺瓜分的危险局面，驻藏大臣中出现了一个很有声名的人，他还通过改定章程，对西藏地方政治局势施加了一定的影响，这个人就是琦善。

一、琦善其人及在藏人际关系

琦善，博尔济吉特氏人，满洲正黄旗人。道光二十年（1840）九月，奉旨接替林则徐担任两广总督。原先主战的琦善在白河口见英军“船坚炮利”，下令撤退炮台守军，并派广东人鲍鹏去穿鼻洋（广州虎门口）向英军求和，与义律私下约订《穿鼻草约》，割让香港，赔款600万元。道光皇帝以琦善擅自割让香港为奇耻大辱，令锁拿解京问罪，“革职锁拿，查抄家产”，发军台，后获赦免，任驻藏大臣。

琦善是第一次鸦片战争时期对英妥协主和派中的重要大员，因罪受到处分，后来被起用担任驻藏大臣，前往西南边疆担任大员。而主战派的林则徐（1785—1850）也因被人诬告，在道光二十一年（1841），被皇帝降职后再度下旨革去四品卿衔，从重发往新疆伊犁，效力赎罪。道光二十三年到二十七年（1843—1847），琦善担任驻藏大臣。林则徐则于道光二十五年（1845）九月奉召回京候补，十一月以三品顶戴署理陕甘总督。二十六年（1846）四月，任陕西巡抚，七月初九（8月30日）抵陕上任。十分蹊跷的是，鸦片战争中的主战派、主和派大员几乎同时受处罚，又同时被再度起用，竟然上演了极为离奇却又近似的人生悲喜剧。

恰在此时，法国传教士古伯察（Régis-EvaristeHuc）到了西藏，在会晤过担任摄政的热振活佛阿旺益西楚臣坚赞（1818—1863）之后，见到了驻藏大臣琦善。

古伯察这样记述：“在等待了一段时间之后，一名衣冠整齐和态度可亲的青年中原人前来向我们宣布，中国皇帝的钦差琦善正在等待着审问我们。我们随这名可爱的联络官走去，并被引入了一间以中原方式装饰的大厅中。琦善在那里坐在一个高三法尺和用呢绒覆盖的书案前。在他面前陈列有一张黑漆小茶几，我们从上面可以看到一个砚台、几支毛笔、几页纸和一个装满鼻烟的银鼻烟壶。在书案的下面有四名书记，左右各两个人。大厅的其余部分由一批中原人和藏族人占据，他们穿上了参加隆重仪式的礼服。”

古伯察对琦善的相貌有一个粗略的描述，称“琦善虽已年长六十多岁，但我们觉得他精力充沛。其相貌无疑是我们在中国人中所遇到的最为庄重、最为和蔼可亲和最为才智横溢者。当我们刚刚面对他摘下了帽子并以我们觉得尽可能好的方式向他鞠躬行礼时，他便对我们说：‘这很好，按你们的习惯做。有人对我说你们能正确地讲北京话，我想与你们交谈一会儿。’‘我们在讲北京话时可能会犯许多错误，但你那神奇的智慧可以弥补我们话语的含糊处。’‘不错，这是纯粹的北京话！你们这些法国人，你们非常善于学习所有科学。你们是法国人，是吗?’‘是，我们是法国人。’‘我见过法国人，过去北京有很多法国人，我见过几个。’‘当你任广东总督的时候，你在广州也可能结识过几个法国人。’这种回忆使我们的这位审判官皱起了眉头。他从其鼻烟盒中取了一大撮烟并以非常不愉快的情绪吸鼻咽。”表现得非常不自然的样子。

古伯察于道光二十六年（1846）1月29日到达西藏首府拉萨。在拉萨居住近两个月之后，驻藏大臣琦善奉清廷的命令予以驱逐，古伯察被解往四川。他们一行于同年3月15日离开拉萨，经过3个多月的旅行于6月初到达四川的打箭炉（今康定）。

琦善在担任驻藏大臣之后，又当过四川总督、陕甘总督等等，咸丰二年（1852）任钦差大臣组建江北大营围攻太平军。咸丰四年（1854），病死于扬州。

二、琦善改革的缘由

根据清朝的有关规定，驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼政治地位平等，而摄政又代行达赖喇嘛政教职权，很自然地涉及摄政与驻藏大臣地位与职权的对应关系问题。加之事实上存在达赖喇嘛年幼未能执政，特别是多位达赖喇嘛早年夭折，没有机会执政，西藏地方政教权力由摄政长期代理乃至专擅等问题，摄政与驻藏大臣之间产生矛盾与纷争存在很大的现实可能性。

（一）灵童认定权之争

《钦定藏内善后章程二十九条》规定达赖喇嘛和班禅额尔德尼等大活佛的转世必须通过金瓶掣签来确认，嘉庆九年（1804），八世达赖喇嘛圆寂，嘉庆帝敕谕西藏地方政府寻访达赖喇嘛转世灵童。西藏噶厦“陆续据各处报来，共访得九人，已将详细报知钦差驻藏大臣转奏”。在嘉庆十三年（1808），以摄政济咙呼图克图为代表的西藏地方僧俗贵族经驻藏大臣奏称，他们所寻到的“丹怎吹忠之子”十分灵验，他“又会说前辈话，又会念经，实在是真呼毕勒罕”，因此请求“免掣金瓶”。嘉庆帝同意了西藏地方的请求。同年（1808）清廷认定其为八世达赖喇嘛转世灵童，即九世达赖喇嘛隆朵嘉措（lung-rtogs-rgya-mtsho）。随后在布达拉宫举行坐床典礼，朝廷批准他乘黄轿，启用前辈达赖喇嘛之印，赏银一万两。

嘉庆二十年（藏历木猪年，1815年），九世达赖喇嘛隆朵嘉措在布达拉宫突然圆寂。西藏地方僧俗上层又试图援引先例，借传统习惯势力的支撑，避开金瓶掣签，将达赖喇嘛灵童的认定权控制在他们手中，一致同意请求按以前火兔年（嘉庆十二年，1807年）认定九世达赖喇嘛之例，免予金瓶掣签，认定理塘雪周卓东地方出生的灵童为达赖喇嘛，准予迎请坐床，并应向大皇帝上奏请求尽快恩准。以摄政第穆活佛为首的西藏地方僧俗上层即请驻藏大臣玉麟等代奏，要求将理塘幼童免予掣签，立为九世达赖喇嘛的转世灵童。然而，这一次却遭到嘉庆帝的严厉驳饬，并敕谕按照章程办事，最后用金瓶掣签认定了第十世达赖喇嘛。

（二）座次之争

嘉庆十九年（1814），以摄政第穆呼图克图为首的西藏地方部分官员，趁清朝更换驻藏大臣之机制造了一起“驻藏大臣与摄政争座次案”。这一年正月，第穆呼图克图就座次一事派进京堪布持书信二封，一封给拉旺多尔济（lha-dbang-rdo-rje）并众蒙古王公，一封给噶勒丹锡呼图克图（dgav-ldan-ho-thog-thu）等三人，要求他们代为转奏。

第穆活佛在信中指责驻藏大臣丰绅等擅改相见仪注，声称：“从前驻藏大臣与达赖喇嘛相见仪注，达赖喇嘛系正坐，驻藏大臣系旁坐，达赖喇嘛坐褥层数较多，驻藏大臣坐褥层数较少。近来驻藏大臣与达赖喇嘛并坐，且所铺坐褥相等，不分高下，系自丰绅驻藏之时更改旧例。”此事经理藩院尚书和世泰转奏嘉庆帝。嘉庆帝下令调查，由于兵部尚书和宁曾任驻藏大臣多年，因此嘉庆帝命令和宁就驻藏大臣与达赖喇嘛相见仪注详细据实复奏。

嘉庆十九年（1814）闰二月初三日，和宁遵旨复奏如下：“自乾隆五十八年（1793）钦奉上谕：钦差驻藏大臣与达赖喇嘛系属平等，不必瞻礼，以宾主礼相接。钦此。奴才即于是年冬钦派驻藏办事，大学士松筠亦于五十九年冬到任，奴才等因公赴布达拉与达赖喇嘛相见时，达赖喇嘛下座迎至楼门内，彼此以哈达相授，达赖喇嘛仍上高座。至奴才等坐位，设在达赖喇嘛高座之西，俱一字平例南向。事毕，达赖喇嘛送至楼门内，其帮办藏务之瑚图克图系属旁坐。查全藏事务俱听驻藏大臣督办，与达赖喇嘛、班禅额尔德尼实属平等。奴才于嘉庆六年离任时，曾将藏内一切应办事宜纂成则例，作为交代，并未闻后任更改坐次。”

和宁的复奏，顿时令嘉庆帝疑窦全消，遂在此折中批道：“此事竟系喇嘛争分多事矣。”第穆呼图克图等西藏地方部分官员制造这起座次风波，是企图通过改变相见仪注，抬高达赖喇嘛及摄政的地位，以削弱驻藏大臣的权力。嘉庆帝经过详查，敕谕驻藏大臣“持以镇静”，“无庸再向第穆呼图克图提及此事”，同时要驻藏大臣“遵奉定制”，“一切循照旧章，妥协办理”。嘉庆十九年（1814）正月来京向嘉庆皇帝递交丹书克的两位堪布状告原驻藏大臣更改与达赖座次之事，是清前期治理西藏政策中的不足之处，即没有明确西藏摄政与驻藏大臣的关系，直至道光二十四年驻藏大臣琦善制定旨在“裁定商上积弊”的“二十八条章程”后，才得到彻底解决。

无论是达赖喇嘛转世灵童的选择方式问题，还是达赖喇嘛与驻藏大臣的座次问题，由于涉及摄政在灵童选择中的重要地位，以及事实上存在的摄政长期掌权的问题，他们表面是为达赖喇嘛或者西藏地方上层争权力，实质上是在为自己争权力，这是显而易见的。

琦善的改革便把这个作为其中的一个重点，解决摄政擅权问题。

道光二十二年（1842）四月，十一世达赖喇嘛的坐床典礼在布达拉宫举行，清宣宗特派成都副都统仁蒙额和章嘉呼图克图到拉萨“看视坐床”，并赏白银一万两，作为坐床的费用。驻藏大臣琦善向道光皇帝参奏摄政第穆呼图克图“贪黩营私”，没收前摄政家藏白银144000余两，分别赏给前后藏各寺庙，以示优恤。又没收大米278石，麦、豆、青稞共6946石，赏给前后藏藏军官兵。原摄政被发配到黑龙江。琦善建议由七世班禅摄政，掌办商上事务。

同治元年（1862），夏扎·旺曲杰布支持的哲蚌寺、甘丹寺僧众与摄政发生冲突，驻藏大臣支持前者，并上奏朝廷废黜热振摄政的职权并予以逮捕，咸丰五年（1855）2月6日，第穆·阿旺罗布藏吉克美嘉木参圆寂，享年35岁。在其圆寂后，第穆寺僧众指控夏扎·旺曲杰布的诬告导致其死亡。这些事件既反映了摄政与驻藏大臣之间的权力冲突，也反映出西藏地方上层内部交织着错综复杂的矛盾与问题。

三、《酌拟裁禁商上积弊章程二十八条》的主要内容

道光二十四年（1844）十一月丙申驻藏办事大臣琦善、钟方等奏，酌拟裁禁商上积弊章程：

1.办事大臣与达赖喇嘛平等，非与代办事之呼图克图平等。

2.西藏地方遇有廓尔喀禀请之事，均由驻藏大臣总理，其呈送达赖喇嘛、班禅额尔德尼土物，应给谢礼回谕，亦由驻藏大臣代为酌定给发。

3.地方遇有不靖，均先详查起衅根由，不准如前先用兵，冀图冒功，违者参革。

4.达赖喇嘛正副师父，不准驻藏大臣如前滥行保奏，以崇体制。

5.达赖喇嘛年至十八岁，应请仿照八旗世职之例，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事。其掌办之人，立予撤退。

6.应请嗣后达赖喇嘛呼毕勒罕出世，一经入瓶掣定，奉旨准作呼毕勒罕，其父母应得庄房，即由商上拨给，以示体恤。

7.嗣后掌办商上事务之人，不准保充正副师父及噶勒丹池巴。

8.噶勒丹池巴请照后开旧规，于年久苦修深通经典喇嘛中保充，不准以呼图克图诺门罕充补。

9.掌办事务手下之札萨克喇嘛，只准其管本寺事务，不准丝毫干预商上公事。

10.掌办事务之人，各有庄田百姓，尽可役使，不准再用商上乌拉，以苏民困。

11.商上办事中译仍驻公所，不准移赴掌办之人私寺。

12.掌办之人，不准将商上田地人民，擅行给与寺院，又送与亲友。

13.达赖喇嘛从前赏给世家及百姓田地，不准私行呈送及典卖与掌办寺院。

14.商上孜仲喇嘛，应照嘉庆十一年奏定160名定额，不准再有增益。

15.以商上寺中之人当商上之差，既符旧规，且杜流弊。

16.规定僧官人数与品级，总堪布统管商上僧官秩三品，与噶布伦相等。其四品者，系僧官岁本、森本、曲本各一员，等等，详加考订，更正划一。

17.规定喇嘛升转办法，不准先给虚衔，及越级升调委署。

18.规定俗官转升办法，不准越级挑用。

19.僧俗各缺，凡六品以上及有关地方之七品营官升调，均应呈请大臣会同拣放外，其余悉遵照章程，自行秉公办理，按季报查。

20.凡大小各缺，均由驻藏大臣会同达赖喇嘛挑选。如达赖喇嘛徇私不公，准驻藏大臣驳正，秉公拣补。

21.僧俗营官，各应归还本缺，不准互相侵占。

22.各寺补放堪布，不得以年轻资浅，经典欠深，并未考取格西兰占巴者，越次补放。

23.补放布赉绷寺、色拉寺、噶勒丹寺格斯贵之缺，不准如前不计年分浅深，曾否通晓清规，贿买贿卖，越次补放，致坏清规。

24.补放噶勒丹池巴，应请照旧，先择其自幼曾在布赉绷、色拉、噶勒丹三大寺为僧，安静焚修二十余年，攒大、小昭时，考取兰占巴名色，再入下温都逊寺内学习法事，深通之后，充补格西堆次已深至七八年，方准人选。

25.嗣后修建寺院，无论职分大小，一遵理藩院定例，不准有碍民地民房，违者许被害之人告发，处分退还。不准如前干预公事，动辄联名具呈，或代人乞恩，或代人报复，效讼棍所为。

26.卫藏、唐古特番民争讼，分别罚赎，将多寡数目，造册呈驻藏大臣存案。

27.除驻防官员以及番目应用乌拉照案办理外，其掌办事务之人，并番目戚族跟役人等，一概不准擅用之处。

28.唐古特番兵应照额挑补足数，以重操防，认真训练，出资雇替者，均责成戴本查明撤退归伍，违者照例治罪。

琦善改革的缘起是解决摄政策墨林呼图克图擅权及贪腐引发的地方政治危机，同时也回应由福康安等拟定的《钦定藏内善后章程二十九条》实行以来未解决或新出现的问题，核心内容包括：明确驻藏大臣办理西藏地方事务与达赖喇嘛、班禅额尔德尼地位平等，以及掌管西藏地方政教事务、赋税差役和外交等各项事务的权力。明确摄政地位低于驻藏大臣和达赖喇嘛、班禅额尔德尼，同时明确达赖喇嘛年满18岁，摄政必须交出代办的达赖喇嘛政教职权。这是因为自八世达赖喇嘛圆寂后，九世达赖喇嘛只活了11岁，十世达赖喇嘛只活了22岁，西藏政教大权操纵在摄政手中，他们为所欲为，问题丛生，必须加以解决。因此，《酌拟裁禁商上积弊章程二十八条》规定：驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，并非与代办之呼图克图平等；驻藏大臣负有考核之责，代办之人，非达赖喇嘛可比，使知如敢营私舞弊，立可参奏，有所惮而不敢妄为。并奏请“应请嗣后仍钦尊特旨，驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，其掌办之呼图克图，大臣照旧案仍用札行，不准联络交接，以庸政体”。“达赖喇嘛年至十八，应请仿照八世达赖之例，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事。其掌办之人，立予撤退，所有掌办印信，或照成案送京，或封贮商上，请旨尊行，不得仍有捺压专为掌办之人，以杜结纳”。同时，又在政治、宗教、经济、差税等各方面对摄政加以约束和限制。该章程还明确西藏地方僧俗官员的晋升既不能互相侵占，也不能越级提拔，而必须按照资历、品级等晋升。明确了甘丹赤巴的选择标准，提出了寺院的修建不能抢占民房的要求，等等。

四、《酌拟裁禁商上积弊章程二十八条》的意义与影响

关于琦善的改革，清朝时期即有争议，清末驻藏大臣联豫曾说：“自琦善以兵权财政，尽付番官，驻藏大臣属下，仅粮台游击以下文武数员，制兵则久戍防次，习气甚深，由藏招募者且多亲附藏人。设有缓急。皆不足恃。”《清史稿》更直接批评，“琦善寻奏改章程二十八条，又奏罢稽查商上出入及训练番兵成例。故事，商上出入所有一切布施金银，均按季奏报。自琦善奏定后，而中国御藏之财权失。又驻藏大臣及兵丁俸饷，向由福康安在廓尔喀经费内拨交商上生息，以资公用。及琦善议改章程，将生息取消，一切由商上供给。迨后中国驻藏一切开支，藏人渐吝供给，而不知当日实有赀本发商生息，并非向商上分肥。总之，乾隆所定制度，荡然无存矣。”

但是，学术界前后有多位学者根据清朝当时社会实际，试图对琦善的改革进行更客观的评价。比如，指出该章程一方面是为了振作驻藏大臣的积弱之势，另一方面是为了削弱和限制代办（摄政）的权力。琦善对于前藏僧俗官员职别品级的规定比福康安等奏上的章程更加充实细密，在僧俗官员升转次序上作了一些订正。琦善并非像联豫所说将兵权付之蕃官，审核达赖喇嘛、班禅额尔德尼商上财政收支当时已属流于形式，放弃是琦善的一种改革举措。

琦善所拟章程进一步申明和加强了驻藏大臣代表中央政府统辖西藏地方的权力和地位；限制了摄政的权力，杜绝其结纳和贪营的机会；章程还明确规定了官员的等第、数额和品级，以及依照资历、品级补放升调等；此外，二十八条章程修正和补充了《西藏通制》《理藩院则例》等原有规章中未有、未备和不符之条款，是对《钦定善后章程二十九条》的修订、补充和完善，有利于加强清中央对西藏地方的治理和管辖。

琦善在驻藏大臣任内，针对西藏地方政府及藏军、驻藏清军多年积弊，奏陈《酌拟裁禁商上积弊章程二十八条》，重申、补充旧有章程，以加强驻藏大臣的权力，整顿和完善西藏地方吏治。又对藏军、驻防清军的若干弊端，奏请改革。这一切均有助于清朝中央加强对西藏地方的管理和军事力量的增强。但他奏请放弃对商上财政的审核权、奏罢训练藏军成例及停止派兵巡查部分地区（哈拉乌苏），对以后产生了不良的影响。

驻藏大臣本有权检核达赖喇嘛和班禅额尔德尼商上收支，琦善等面对多年来执行不力、流于形式的状况，请求皇帝批准嗣后商上及扎什伦布一切出纳，仍听该喇嘛等自行经理，毋庸驻藏大臣涉手，以崇政体。如果琦善采取的是有效管理地方财政的措施，而不是放弃稽核商上收支的监督大权，是否更为科学合理，也是值得思考的一个问题。

该章程确实没有像《钦定藏内善后章程二十九条》那样突出加强和重视驻藏大臣的军事指挥权力，还取消了一年两次的巡边和实兵演练活动。这在某种程度上直接影响了藏军军事素质的提高和西南边疆的稳固，特别是在西方列强纷纷侵略中国的灾难岁月，这种措施的消极影响就更显突出。

“康乾盛世”不再，清朝衰败，已成难以更改的大局。道光皇帝缺乏乾隆皇帝的英明，而理藩院诸大臣也不具备乾隆朝军机大臣们的足智多谋。至于偏颇专断、缺乏韬略的琦善，更无法与昔日福康安、和琳、松筠等才识卓越的诸位钦命大臣相提并论。他强令班禅代管前藏事务，也在某种程度上影响到前后藏政教上层之间的关系。

此外，还必须指出的是，琦善因在鸦片战争期间对英言和，擅予香港，擅许通商等错误而被革职，以这样的罪臣担任驻藏大臣，并因功赏二品顶戴，晋升四川总督，与乾隆朝对驻藏大臣的高度重视大相径庭，为西藏事务的办理埋下了隐患。

【选编自张云主编《西藏历史55讲》（中国藏学出版社出版）一书，内容部分有删节】