张皓：英国政府对西藏和平解放谈判的阻挠与观察（1950—1952）

【内容摘要】1950年至1952年，英国政府设法阻挠西藏地方政府与中央政府举行和平解放西藏的谈判，紧盯“十七条协议”的签订和实施。在西藏地方政府所派代表团途经印度时，英国政府通过驻印高级专员公署阻拦，主张并支持谈判在印度举行。人民解放军发起昌都战役后，英国政府无法阻止谈判在北京举行。“十七条协议”宣布后，英国政府认识到西藏回归中华人民共和国的必然性。西藏与中央的正常政治关系由此得到恢复，“西藏问题”逐步得到解决。出于对华全局关系的考虑和已经退出南亚次大陆，英国政府未公开表态反对“十七条协议”，只能盯着“十七条协议”如何实施。

【作者简介】张皓，北京师范大学历史学院教授、青海师范大学历史学院教授）

【文章来源】《中共党史研究》2023年第6期，注释从略。

正文

新中国成立后，人民解放军进军西藏，完成统一中国大陆和巩固西南边防的神圣任务。英国当时虽然已经退出南亚次大陆，但是“英帝国主义侵略和并吞西藏的阴谋活动，跟它侵略整个中国的历史一样长远”，它并不甘心西藏回到中华人民共和国祖国大家庭，因而竭力阻拦西藏的和平解放。虽然学术界探讨了美印两国对中国西藏的政策与活动，分析了美苏印三国在西藏和平解放谈判和“十七条协议”签订过程中的所作所为，但是尚未涉及英国对西藏和平解放谈判的态度和应对措施。因此，本文以时间演变为线索，梳理1950年至1952年英国政府对西藏和平解放谈判的举行和“十七条协议”的签订及实施的态度。

一、西藏和平解放谈判的地点：英国政府要求在印度谈判

在人民解放军向全国进军的号角声中，解放西藏逐步摆上日程，中国共产党高度关注和警惕西方列强特别是英国的干涉。英国担心人民解放军进军西藏，同美国、印度一道唆使噶厦即西藏地方政府于1949年7月8日以“必须遣走一切可疑之共产党秘密工作人员”为名，驱逐国民政府蒙藏委员会驻藏办事处人员。对此，新华社于9月2日发表社论指出，“西藏是中国的领土，绝不容许任何外国侵略；西藏人民是中国人民的一个不可分离的组成部分，绝不容许任何外国分割”，“任何侵略者如果不认识这一点”而“敢于在中国领土上挑衅”，那“就一定要在伟大的中国人民解放军的铁拳之前碰得头破血流”。这是告诫英国等不要干涉西藏的和平解放。

新中国成立后，英国政府关注中央人民政府如何统一西藏，首先是注意西藏和平解放的谈判在何地举行。1950年1月6日，英国承认中华人民共和国。2月25日，中共中央指示西南局、西北局：“要达赖本人或其代表赴北京协商解决西藏问题办法。”这是中共中央最早决定和平解放西藏谈判的指示，表明了谈判地点以及将要解决的问题。在中共中央发出这个指示后，英国收听到5月22日中央人民广播电台强调“西藏无论如何‘肯定要解放’”，要求噶厦“尽早派出全权代表到北京谈判”。英国还注意到广播批评英国政府习惯性采取欺骗政策，如果不根本改变其政策，则“中英关系不可能走上正确轨道上”。以此来看，英国认为中央人民政府有意通过广播公开且有针对性地对它表明解放西藏的坚定立场，警告它不要干涉。

在中共中央向西南局、西北局发出指示前，英国已注意到噶厦派出夏格巴、嘉乐顿珠一行八人取道印度前往香港，“与北京当局初步接触”。噶厦“外交局”向英国驻印高级专员公署通报说，代表团到香港的目的是“设法同中国政府协商继续维持西藏目前的‘独立’地位”，要求英国“为代表团进入香港提供方便”。此时的噶厦由分裂头子大扎所控制，它所派代表团不愿意到北京而企图在香港谈判，并要求英国支持。中央人民政府注意到这一点，新华社批驳“在印度的英国当局无理阻挡西藏拉萨当局的代表团由印度前来内地与祖国中央人民政府商谈西藏前途问题”。

夏格巴一行订好6月5日从加尔各答飞往香港的航班。如何处理此问题，摆在英国政府的面前。5月26日，英国政府向驻印高级专员阿基比德·赖伊（Archibald Nye）发出一份模棱两可的指示，列举几点理由，表示不同意夏格巴代表团取道印度前往香港：其一，英国已不承认西藏“护照”，“不接受西藏人所持旅行证件，在这种证件上签证并无价值”；其二，英国的“一贯方针”是，自从英国将侵藏权益移交给印度后，“西藏事务主要由印度政府负责”，印度政府“并不希望西藏代表团前往香港”；其三，英国“并不希望在香港出现非官方的中国共产党的代表”，“香港总督也不希望代表团到香港”；其四，印度政府同英国政府一样皆认为“中国人事实上会拒绝在香港同噶厦代表团谈判，会要求他们前往北京，如果这样，代表团就会失去自由”。如此看来，英国强烈反对夏格巴代表团到香港，特别是担心该代表团如果到香港，就会被迫到北京。但是，指示又认为，如果噶厦代表团“真诚地希望同中国人谈判”，英国“就不应当以拒发签证之类理由为借口，把西藏人或中国政府让该代表团去中国的责任揽在自己身上”；如果印度政府“不可能劝说代表团在新德里谈判”，英国政府就“应当准备要求香港总督单独发给限期的中转签证，以书面证词为据，准许代表团前往中国”。如此看来，英国政府认为如果噶厦代表团的确想到香港去谈判，如果印度政府无力要求在新德里谈判，那么就不应阻止代表团前往香港。

由于当时印度政府竭力使谈判在新德里举行，英国驻印高级专员公署阻止噶厦代表团前往香港。5月24日，夏格巴致函英国驻加尔各答副高级专员罗伯茨（Roberts），希望“顾念英国和西藏之间的长久友谊”，帮助安排代表团前往香港。6月1日，罗伯茨回电夏格巴说，“你们前往香港的问题尚未得到联合王国政府和香港当局的充分考虑”，“你会认识到香港目前的局面相当困难，使你们的谈判难以在那里举行”，因此对代表团来说，“在中国政府的代表到达印度后同他们举行谈判，更合适，更有利”。这样，噶厦代表团6月5日便无法飞往香港。

噶厦代表团打算另订飞往香港的航班。6月7日，夏格巴、嘉乐顿珠专程到新德里同赖伊讨论签证问题。赖伊拒绝说，中国驻印代办申健很快要到新德里上任，“印度与中国之间的良好关系使新德里成为更合适的谈判地点”，在新德里谈判可以做到“对等”。如此，英国支持印度在新德里谈判的主张，企图左右谈判。美国驻印大使韩德逊（Henderson）注意到这一点，报告美国政府说：夏格巴等人要到香港与中央人民政府代表会面，英国驻印高级专员则拒绝在他们的“旅行文件”（travel document）上签证，因为“英国不能承认西藏的护照”，夏格巴指责英国不顾“友谊”而“不承认西藏护照”。

是否给噶厦代表团发放签证，实质上反映了英国如何看待西藏在中国的法律地位。英国政府因此出现三种观点。其一，难以决定是否发放签证。罗伯茨把夏格巴说成是“为西藏‘独立’而出访中国的特殊使团的领导人”，所持的是噶厦的“护照”，应该发放签证。赖伊认为，西藏是“自治而不是独立地区”，不能决定“有无必要颁发外交签证”。其二，主张发放。英国外交部东南亚局官员泰勒（J. L. Taylor）认为，“如果香港总督和新加坡总督同意”，则“准备按照1948年事例，在西藏‘护照’上签发普通签证”，因为夏格巴去谈判“也许有助于达成一种解决办法，使西藏能比中国的军事征服保持更大程度的自治”。其三，反对发放。英国外交部远东局官员科特斯（P. D. Coates）认为，“我们并未承认西藏是个独立国家，也未完全承认它是中国的一部分”，“无论是在西藏‘护照’上还是在中国护照上签证似乎都不妥当”，1948年给夏格巴“商务代表团”发放签证只是一个“偶然的例外”。

综合来看，英国政府一些官员主张承认西藏“独立”，其他官员认为西藏是“自治”而非“独立”，讨论的结果是要求噶厦代表团在印度谈判。科特斯提出，噶厦代表团取道新加坡、中国香港并不利于英国，反而“更有利于中国宣称西藏只不过是英国的一个傀儡”，如果一定要去这两个地方，“最好去新加坡，最好不要让香港卷入进去”。香港总督葛量洪（A. Grantham）反对噶厦代表团到香港，强调香港“已经面临很多的困难”，认为代表团“想离开印度，显然是想同北京达成最好的交易”，责问噶厦代表团“为什么不在印度继续做好一切必要的安排”。《泰晤士报》透露，“基于香港的‘微妙局势’”，“英国政府毫无疑问反对西藏和中国的人民政府在香港谈判”。

这样，英国政府借口阻止噶厦代表团经由印度到香港，并“告诉西藏人在它决定给予签证之前，还应提供有关该代表团目的的更详细材料”。法新社6月6日电称，新德里英国高级专员的发言人称：“有鉴于香港的微妙局势，西藏代表团的签证问题仍在伦敦方面考虑中。”6月14日，英国国务大臣杨格（Yonger）称：“迟迟不发签证给西藏代表团的原因是关于该团的意图还有一些怀疑。”美国政府弄不清英国的真实意图，指示驻英大使道格拉斯（Douglas）询问。道格拉斯在询问后于6月20日报告说：“关于在印度的西藏代表团，英国并不反对西藏与中国的谈判。不过，英国反对在香港谈，希望在印度举行。英国并无信心保证干涉西藏准备向北京让步。”

这样，噶厦代表团“四月间即到达印度，但几个月却被阻在印度”。新华社批驳英国驻印高级专员公署的阻拦，指出噶厦代表团“二月初由拉萨动身，四月初抵达印度加尔各答。两月多以来，代表团一直在设法获得经过香港的签证。五月二十四日，英国海外航空公司宣布，西藏代表团将于六月五日乘机抵达香港。但该代表团于六月五日在加尔各答登机时，突被新德里方面命令阻止离开”，赖伊“正尽全力‘劝告’代表团不与中国人民政府取得任何协议”。英国政府之所以阻拦，“显然是害怕西藏代表团与祖国政府商谈的结果，会使“西藏问题”获得妥善的解决，不利于英国政府侵略西藏的阴谋”。国民党分析认为，英国之所以阻止噶厦代表团前往香港，在于“阻梗中共与西藏直接会谈，借以延缓中共对西藏攻势，以待国际局势之转变”。

由于噶厦代表团迟迟不启程前往北京，中央人民政府命令人民解放军于1950年8月开始进军西藏。8月21日，周恩来对印度驻华大使潘尼迦指出，噶厦代表团必须到北京，“西藏为中国领土，中华人民共和国中央人民政府赞成并主张以和平友好方式解决西藏问题”，“西藏代表团是地方性的及民族性的代表团，他们应该到中华人民共和国首都来商谈和平解决西藏问题的办法”。在这种情况下，印度政府不再反对噶厦代表团前往香港，英国政府的态度因此有所改变。印度政府将阻拦的责任推在英国政府身上，印度外交部秘书长巴杰帕伊（Bajpai）于8月3日“批评英国未能准许藏人到香港同北京代表谈判”。英国政府乃同意发签证，印度政府8月12日对新中国政府表示：“英国政府已撤销拒发西藏代表团签证之举，该代表团已有动身来北京的方便。”毛泽东就此于8月23日对西南局指出：“英国原不许西藏代表团来京，现已允许。”9月10日，韩德逊报告美国政府：“虽然英国拒绝了前往香港的签证，但是如果重新提出申请，可以得到签证。”

接着，英国政府的态度似乎进一步改变，同意噶厦代表团取道印度并经由香港前往北京。首任新中国驻印大使袁仲贤于9月18日正式上任后对噶厦代表团指出，西藏是中国领土不可分割的一部分，西藏事务纯属中国内政，噶厦“必须派遣代表到北京进一步谈判”。袁仲贤明确指出不能在新德里谈判，噶厦代表团必须进京。英国舆论认为，袁仲贤的表示“向拉萨暗示了在北京达成的任何协议，都不会受到第三方尤其是‘英美势力’的干涉”，噶厦“很有可能向北京派出代表团，代表团可能会经由加尔各答、香港飞往北京”。在这种情况下，英国政府“先前不愿意签证，使得谈判不能在香港举行”，现在同意“代表团可以经由香港到北京”。

事实上，英国政府之所以同意噶厦代表团经由香港到北京，目的是阻止人民解放军的进军。它非常关注人民解放军在宣布要进军西藏后的行动，并怂恿大扎抵抗人民解放军的进军。8月下旬，中共中央西南局第二书记、西南军政委员会主席刘伯承在西南军政委员会上宣布：“人民解放军很快就要入藏，将英美帝国主义的侵略势力驱逐出去。”英国政府就此认为：“这很有可能是对西藏神经战的组成部分，因为从气候上来看进军时间似乎远未到来，而且据信不久就要在新德里就西藏地位举行初步会谈。”由此看来，英国希望气候阻止人民解放军进军，并希望在新德里进行谈判。但这一希望落空，先前到任的中国驻印代办申健和随后到任的袁仲贤都强调噶厦代表团必须进京。9月23日，周恩来在全国政协会议上敦促噶厦“勿再迟疑速派人和谈”。英国政府立即将此向驻纽约、华盛顿、香港、新加坡、新德里、莫斯科、东京的官员通报。英国外交部官员声称：“既然我们已经插手西藏问题，那么我们很难脱身不干，我们就应阻止西藏采取它自己的行动。”虽然抵抗无济于事，但是最好鼓励大扎尝试抵抗一下，“在经过徒劳的抵抗后再进行和平谈判”。这样，噶厦代表团仍然“迟迟不来北京进行和谈”，《人民日报》强调指出这是“因为受到外国的唆使和阻挠，后者应负阻碍和破坏这一和谈的责任”。毛泽东指示人民解放军于10月7日发起打开西藏和平解放大门的昌都战役，“促使西藏代表团来京谈判”。

昌都战役的发起震惊英国政府，讨论要采取什么样的应对措施，认为中国中央人民政府“拒绝了印度当地和平解决的建议”而发起昌都战役。英国政府有意将中国的主权混淆为宗主权，批评中国中央人民政府“如何急切渴望在那些传统上处于中国宗主权下地区，如西藏和台湾，建立国家权力”。议员布兰克布恩（Blackburn）建议说：“英国应立即与印度和巴基斯坦联系，在英国的支持下，两国派遣一旅军队乘飞机拯救西藏，抵抗中国的‘入侵’。”换句话说，英国自己无力派兵，因而支持印度出兵。外交部次长欧内斯特·戴维斯（Ernest Davies）则提出：“讨论是否采取军事行动援助西藏，非常轻率，而不论军事援助是否成功。”结果，英国政府排除武装干涉的可能性，只能放行噶厦代表团。中国舆论指出，在“中国人民解放军业已向西藏进军，英国始匆促地同意他们（即西藏代表团）前来”，路透社10月24日电称“英国政府愿意给予现在德里的西藏代表团以便利，让他们经过香港赴北京谈判西藏未来政治地位”。这样，噶厦指示“其在新德里的代表团立刻前往北京”。于是，噶厦代表团计划10月25日“乘火车离开新德里到加尔各答，将从加尔各答乘飞机经由香港去北京”。

英国不再阻止噶厦代表团前往北京有其深意。它一方面唆使代表团向中央人民政府谈判维持西藏现状，比如《泰晤士报》就透露代表团“到北京的基本目的是向中华人民共和国强调‘不要干涉西藏’”。10月29日，噶厦代表团抵达噶伦堡，准备取道香港前往北京，谈判所谓“他们‘国家’与中国未来关系”。这一企图不可能得逞，《泰晤士报》认识到，“事实上他们能否带着此种使命到北京，值得怀疑”。另一方面，噶厦在英美等国唆使下于11月8日直接将“抗议中国‘入侵’西藏领土、要求介入解决争端”的请求送达联合国，请求联合国“指出‘入侵’正是发生于夏格巴所率领的西藏官方代表团带着拉萨的指示，离开新德里前往北京谈判和平解决之时”。对此，中央人民政府作出有力回击，强调任何外国不能干涉中国内政，不可能同抱着分裂目的的代表团谈判。因此，噶厦“取消了指示，命令代表团不要到北京”。

综上所言，英国政府竭力主张西藏和平解放的谈判在印度举行。噶厦代表团之所以未能经由香港前往北京的原因之一就是“英国人在发给香港签证问题上推诿其事”。英国政府也承认“噶厦代表团之所以在印度逗留几个月而未能离开印”，原因就是它“设置了障碍和拖延”。当然，噶厦代表团也“以买不到飞机票、无法取得进入香港的护照等等多种借口，迟迟不肯离印去北京”。英国政府采取阻拦态度，乃因其在一定程度上认为中国中央人民政府不会武力进军西藏。英国政府在《1950年中国政治局势评估报告》里分析认为：“中国政府根据朝鲜和台湾的局势问题，决定和平解决西藏问题，为此等待西藏派出代表团以进行和谈。”中央人民政府总结指出：“姑不论西藏谈判动机如何，英国实无权力干涉他们前来谈判，招（召）之即来，挥之即去，一任英国摆布，而且说他们前来是谈什么‘政治地位’问题，这显然仍是蔑视中国和别有阴谋所在。”

二、“十七条协议”的签订：英国政府研究其核心所在

在人民解放军发起昌都战役后，英国政府的注意力逐渐转到关注西藏和平解放谈判如何在北京举行和“十七条协议”的签订上来。

英国政府密切注视中国中央人民政府如何和平统一西藏，特别注意到中央人民政府开始将民族区域自治原则运用于西藏地区的一大举措，就是1951年2月18日昌都各界人民代表会议的召开。昌都各界人民代表会议要求噶厦派出代表到北京进行和平谈判，中央人民政府保证达赖喇嘛的政治地位，确保宗教信仰自由，保护所有寺庙财产，反帝爱国的噶厦官员的地位得到维持。英国政府就此认为，中央人民政府通过昌都各界人民代表会议提出了和平解放西藏的条件，关注“噶厦对此要求是否作出回应”。3月下旬，英国驻华代办胡奇森（Sir J. Hutchison）报告英国外交大臣贝文（Ernest Bevin）说，1950年上半年以来，中国报刊不断强调要解放西藏，绝不允许“西藏未定地位继续下去”。也就是说，中央人民政府表示要在西藏地区实施民族区域自治。随后接任英国驻华代办的兰姆（Lamb）于1952年3月3日向接任英国外交大臣的艾登（Robert Anthony Eden）报告说，到1951年第一季度，西藏东部地区已经解放，第一届昌都人民代表会议的召开就是例证。这说明，英国政府只能密切关注而无力阻止中央人民政府解放西藏的进程。它对噶厦虽然仍然表示要“给予道义上的支持”，但是无奈地“建议同中国政府开始谈判”。由此来看，先前噶厦代表团之所以未能前往香港，原因之一就是英国反对该团同中央人民政府谈判。

英国政府高度关注西藏地方政府代表团的组成和赴京情况。噶伦、昌都总管阿沛·阿旺晋美主张同中央人民政府谈判，西藏地方政府派出以他为首的代表团赴京。兰姆报告英国政府说，1951年4月，“西藏派出代表团同中央人民政府就西藏的地位进行谈判。这个代表团分作两部分前往北京：一路走内地，4月22日到达北京；另一路经由印度和香港，4月26日到达”。如此，兰姆认识到谈判的核心是“西藏的地位”。他指责代表团分成两支赴京，这样“中国人就有能力对西藏施加军事压力，对到北京的西藏地方政府代表团施加政治压力”。兰姆还指责赴京的不仅有西藏地方政府的代表团，而且有班禅喇嘛；班禅喇嘛带着44名随从于4月26日抵达北京，“双方抵达时，都得到了周恩来总理和其他高级官员的欢迎，并受到盛大接待”。这些情况说明英国注意到了如下三点。其一，西藏地方政府代表团一路走内地，从而排除了英国等国的干扰和破坏。其二，噶伦为西藏地方政府最高行政官员，当时共五名，阿沛·阿旺晋美为其中之一。民国时期，国民政府多次要求噶厦派遣噶伦入京协商西藏与中央的关系。但由于英国的阻拦，噶厦未派出噶伦。此时，由噶伦为首席的谈判代表入京，表明排除了外国的干扰。其三，班禅喇嘛同时进京，表明中央人民政府着力于解决历史遗留的藏传佛教中达赖喇嘛、班禅喇嘛两个系统的矛盾。

西藏和平解放谈判的举行，英国政府无从知晓。“十七条协议”签订后，英国政府反复研究。兰姆向英国政府接连发出几份报告，分析“十七条协议”的性质，概括协议的内容。他一方面声称“众人一致认为协议是伪造的，根本没有什么意思”，一方面承认“十七条协议”是有效的。他认识到“十七条协议”体现了西藏与中央政府的关系，“中央人民政府和西藏地方政府于5月23日在北京签订协议”。他进而概括“十七条协议”的主要条款如下：“（1）西藏将‘回到祖国大家庭里来’，成为中华人民共和国的组成部分。（2）中国军队将接管西藏防务，西藏军队合并为人民解放军。（3）西藏实施民族区域自治。（4）中央不改变达赖喇嘛的地位，班禅喇嘛的地位将得到维持。宗教自由得到保证，喇嘛寺庙收入维持不变。（5）中央人民政府控制西藏的对外政策。（6）发展西藏的工业、教育、农业和商业。（7）西藏政府应按照自己的意愿推行改革，但是在西藏人民提出要求时要进行改革。（8）中央人民政府在西藏设置军政委员会和军区。”

兰姆作出如此概括，说明他认识到“十七条协议”对中国大陆统一和中华民族团结的重大意义。英国政府外交部官员莫里森（Morrison）根据兰姆的报告，于6月5日致电通报英国驻海外代表，并如此概括“十七条协议”的要点：“（1）中国承担保护西藏的责任。为此，西藏允许中国军队自由进藏，西藏军队将被吸收进中国军队，在西藏设置一个中国军事总司令部（a Chinese headquarters）。（2）由中国控制西藏对外关系。（3）维持达赖喇嘛现有政治与宗教权力不变——但是，班禅喇嘛的权力和地位同样得到确认。（4）驱逐所有‘帝国主义的影响’。（5）在西藏设置中国军政委员会。”

由此，英国政府注意到“十七条协议”规定了驱逐帝国主义势力出西藏、西藏回到中华人民共和国大家庭、西藏地方军队改编为人民解放军、西藏地区的国防和外交由中央人民政府负责等一系列问题。在中央人民政府解决达赖喇嘛和班禅喇嘛之间矛盾的问题上，英国政府认为“协议规定恢复班禅旧有地位，即九世班禅1923年逃离西藏前拥有的地位”。在后来1961年起草的秘密备忘录《西藏对外关系总结》（The Foreign Relations of Tibet）里，英国政府再次概括“十七条协议”的特点说：“该协议宣布西藏是中国的一部分；达赖喇嘛政府被保留下来，并且在中国政府‘统一领导’下享受自治；中国人民解放军进入西藏巩固国防和最终合并西藏武装；中国将在西藏成立民政和军事委员会，经过中国人挑选的西藏人可以进入该委员会与中国人一起工作；所有外交事务由北京解决；中国人不强制西藏进行改革，而由西藏人按照自己的愿望进行。”

英国政府在这里进一步认识到“十七条协议”明确规定了西藏是中国领土不可分割的一部分，人民解放军入藏巩固边防，西藏的国防和外交得到统一，西藏地方军队改编为人民解放军，西藏实现民族区域自治，维持达赖喇嘛的地位。英国政府总结认为，“十七条协议”“显然比以往任何一个时代存在过的协议都设想得完整”，西藏地方军队改编为人民解放军、人民解放军进驻西藏边防、西藏实行民族区域自治等就是西藏与中央关系的“全新的内容”。可见，英国政府意识到了“十七条协议”的核心规定，认识到了协议对于中华民族团结和统一的划时代意义。正是由于“十七条协议”明确了西藏在中国的法律地位，英国历史上分裂西藏的种种企图终告失败。

英国政府在《关于1950年中国政治局势演变评估》中只承认“西藏在历史上是中国的一部分，这最近是在1945年英国政府致中国政府备忘录中承认的”。但是，英国政府一直以“自治”“宗主权”看待西藏在中国的法律地位，宣称英国大约在1908年前，“还认为西藏是中国的一个特殊部分”，但是到1912年“考虑到中国无力在西藏实施权威”，决定“把西藏当作中国宗主权下的一个自治体来看待”。1912年至1947年，“英国经常和西藏政府直接谈判，提供武器给西藏政府，并且向中国政府提出抗议，抗议中国对藏军事‘入侵’。同时英国政府向中国政府保证，英国一向承认中国对西藏的宗主权，但是应在西藏被看作是自治体的条件下”。即使在1947年“放弃在印度的权力”时，英国也向噶厦保证它“将继续友好地关注于维护西藏的自治”。一言以蔽之，英国企图以“自治”之名义分裂西藏。

“十七条协议”规定西藏实行民族区域自治，正是针对英国在历史上采取的侵略手段而来。中央人民政府指出：“中国人民政协共同纲领中规定了‘各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治’，但是这里所指的自治绝不是帝国主义的所谓‘自治’。西藏人民的真正自治是在把帝国主义的侵略势力从西藏驱逐出去以后才能获得的。帝国主义之所以极力宣传的所谓‘自治’，是阴谋借以保持其在西藏的侵略势力的。”因此，英国政府强烈不满，兰姆宣称“协议条文虽然名义上许诺西藏完全的区域自治”，“有关民族区域自治的规定虚伪，没有什么意思。这种自治，就其意义来说不过等同于中国其他地方或苏联推行的自治”。他还称“十七条协议”“将西藏地位降为一个自治地区，其享有的实际自治权力，同中央人民政府同意赋予中国国内任何其他少数民族的自治权力一样”。莫里森指责说：“协议虽然表明维持西藏内部自治，但是毫无疑问比起西藏人最初希望达到的条款要苛刻。”

作为长时期制造“西藏问题”的英国，是否要对“十七条协议”公开表态，摆在其面前。莫里森指示驻海外代表，称英国政府不能采取任何官方的公开表态，因为“随着1947年权力移交印度，我们关于西藏的权力和责任也转交给印度政府。因此，我们对西藏局势变化的政策要尽可能与印度的态度保持一致。印度政府已经表明它仅能通过外交渠道施压，此外无所作为。它准备承认中国根据在最初讨论中提出的原则达成的协议，这些原则的实质是承认西藏内部自治。而协议条款较为苛刻，西藏人感到吃惊，但是无能为力，只能设法使中国人同意不要在西藏南部驻军。对这个问题如何表态，应由印度政府来承担，我们自己目前不要采取什么行动”，“出于同样的理由，我们不应发表官方声明谴责协议”。

英国政府由此提出，由于它已经将侵藏责任移交给印度，人民解放军驻军边防对印度影响大，自然要由印度政府来表态。莫里森指示英国驻海外代表声称“协议中关于驱逐帝国主义势力的规定，或许是指断绝西藏与印度、尼泊尔现有关系”。换句话说，英国政府声称“驱逐帝国主义出西藏”，并非针对英国而来，而是针对印度而来。总之，英国政府指责协议是西藏地方政府代表团“被迫”签订的，指责“十七条协议”未满足它所要求的“自治”。它对新中国政府实行民族区域自治、成功解决班禅喇嘛返藏问题、西藏社会的改革和实行宗教自由、消除帝国主义侵略势力等一系列问题特别不满。《人民日报》转载波兰《自由论坛报》的评论文章指出：“西藏的和平解放消灭了帝国主义的另一个阴谋活动的基地，因而加强了保卫和平的力量。华盛顿和伦敦方面在接到协议的消息时所表现的失望，显示了西藏的和平解放如何严重地打击了战争贩子的阴谋。”

综上所言，“十七条协议”“是中国民族大团结的胜利，对于妄图阻挠和破坏西藏和平解放的帝国主义侵略势力，则是一个严重的失败”。英国政府对西藏和平解放谈判的举行和“十七条协议”的签订无可奈何。它在人民解放军发起昌都战役后认识到无力阻拦西藏和平谈判在北京举行而不再阻拦噶厦代表团赴京。西藏地方政府代表团在阿沛·阿旺晋美的率领下分一路取道内地进京，表明英国即使阻拦也无能为力。西藏和平解放谈判举行后，英国政府无从了解具体情况，只能在“十七条协议”宣布之后对协议进行研究。它认识到“十七条协议”明确规定了西藏在中国的法律地位，解决了历史遗留的“西藏问题”，且从批评的角度声称：“1949年中国共产党完全控制了中国大陆。1951年，西藏政府在军事进攻威胁下，与中国签订了协议，给予中国广泛的军事权力和完全的政治控制，但是得保障西藏的自治。”英国政府认为中央人民政府强调了西藏对于中国的重要战略地位，尽管自17世纪以来，中国在亚洲屋脊面临着“强大而不断的俄罗斯压力”，但是“‘西藏的和平解放’表明中国并未丧失对亚洲屋脊的兴趣”。

三、对“十七条协议”实施之观察：英国发现喜马拉雅山边防得到加强

“十七条协议”宣布后，英国政府重视中央人民政府将如何实施。毛泽东指示进军西藏的人民解放军说：“协议虽然签字，但尚未付诸实施，同时帝国主义必会用各种阴谋手段来破坏我们和平解放西藏的实现，因此应提高警惕性。”可见，中央人民政府很清楚“帝国主义侵略势力是不会甘心的，它还可能继续进行新的阻挠和破坏”。的确，英国政府设法破坏“十七条协议”的实施。

英国政府企图唆使印度政府公开反对“十七条协议”。为什么采取这一措施，可从英国隔岸观火的态度中得到答案。有学者指出：“英国为了把西藏从中国分裂出去，苦心孤诣惨淡经营了半个世纪，再加上其在意识形态方面积极追随美国反共，当然不希望中国和平解放西藏。但是，当初英国侵略西藏的目的，主要是为了把西藏从中国分裂出去，变成一个‘缓冲国’，保护其英属印度殖民地。如今印度既然已经独立，英国便失去了继续分裂我国西藏的最主要的利益驱动。更何况，希望能够‘留一只脚在中国’的英国政府在权衡利弊之后，也觉得犯不着为了噶厦而冒失去中国大陆这一巨大市场的风险。英国政府中个别人从老殖民主义者的立场和冷战思维出发，甚至抱着一种幸灾乐祸的心理，等着看中国人民解放军进入西藏后，刚刚独立的印度将如何面对来自北方共产党中国的‘压力’。所以，英国在西藏问题上采取了一种隔岸观火的态度。”这说明，英国一则因已退出南亚次大陆而对西藏“缓冲区”的战略企图不复存在；二则出于对华关系的全面考虑，不可能公开出面干涉西藏的和平解放，因而采取隔岸观火的态度。

通过驻印高级专员劝说印度政府反对“十七条协议”，是英国政府采取隔岸观火的具体措施。韩德逊注意到这一点，于1951年6月3日报告美国政府说：“英国驻印高级专员考虑建议英国政府外交部授权他对印度政府强调不要对涉及亚洲安全的危险继续熟视无睹。英国驻印高级专员公署官员对印度官员指出，如果印度政府对共产党中国在西藏问题上的‘敲诈’低头，那么印度最终不仅会在缅甸而且会在阿萨姆、不丹、锡金、克什米尔、尼泊尔这样的地区面临中国类似的敲诈。”显然，英国政府以西藏和平解放对喜马拉雅山脉南麓地区产生重大影响为由，挑起印度与中国的矛盾，怂恿印度政府公开反对“十七条协议”。但是，英国隔岸观火的企图未能得逞，印度政府并不认为西藏的和平解放会对印度安全构成威胁。韩德逊了解到印度政府对英国政府的态度后报告美国政府说：“英国驻印度高级专员公署一些官员同印度政府负责官员讨论了事态的发展，透露印度政府倾向于维持印中之间理性的、在历史上和目前的友谊，共产党中国对西藏政治上和军事上的控制并未对印度的安全造成不利影响。”

以特务唆使噶厦反对“十七条协议”，反对将帝国主义侵略势力驱逐出西藏，是英国政府采取的又一措施。在中央驻藏代表张经武途经噶伦堡入藏时，长期担任英国驻江孜、亚东的商务官员、当时以喜马拉雅饭店主人自称的麦克仲萨唆使噶厦官员反对“十七条协议”。张经武到拉萨后，柳霞·土登塔巴和凯墨·索安旺堆为“要求继续留在西藏工作”的“电台员”普特求情。张经武就此指出：“普特是英国人。以往英帝国主义分子在西藏一贯搞间谍活动，他们编造谣言，挑拨离间藏汉团结，阴谋把西藏从祖国大家庭中分裂出去，变成他们的殖民地。历史的教训不能不接受，我们能让普特继续留在西藏吗？！我看，这件事由西藏人民来决定吧。”普特不得不跑回噶伦堡。

人民解放军进驻边防和班禅喇嘛返藏，在一定程度上象征着西藏地方与中央正常政治关系得到恢复，因此成为英国政府重点关注的问题。英国官员排列出这样一个时间表：1951年8月17日，达赖喇嘛回到拉萨；9月9日，人民解放军进驻拉萨；12月，班禅喇嘛从青海启程返藏，启程时致电毛泽东和西南军政委员会；1952年4月28日，班禅喇嘛抵达拉萨；5月7日，他拜访达赖喇嘛，随后达赖喇嘛看望班禅喇嘛。10月，达赖喇嘛致电毛泽东拥护“十七条协议”，毛泽东回电称赞。12月，新中国政府“宣布人民解放军完成了在藏的任务”。从这个时间表中，英国政府看到如下几点问题。

其一，达赖喇嘛先行返回拉萨是欢迎人民解放军。兰姆报告英国政府说：人民解放军一路从新疆出发，经由“艰难的朝圣路”，先期到达阿里，然后到达拉萨会合，以此来看，人民解放军完成了进军西藏的任务。兰姆声称这意味着“西藏的完全解放”。他还将此与9月底尼泊尔召开共产党代表大会联系起来，声称：大会向毛泽东发出致敬，表示亚洲的团结，这也证明西藏已经完全解放。

其二，班禅喇嘛与达赖喇嘛会面是商讨如何实施“十七条协议”。英国政府认为：“协议签订以来，班禅的阐述不断表达了与达赖‘紧密团结’实施协议的渴望，对此达赖喇嘛迄未回应。随着抵达拉萨，班禅喇嘛处于这样一种地位：向达赖喇嘛表示一致合作，根据北京所希望的路线推行协议。”

其三，藏传佛教中的两大系统先后致电中央人民政府，表示接受“十七条协议”。英国政府注意到班禅喇嘛致电毛泽东说：“我十分相信，在您的英明领导下，在中央人民政府和西藏军区代表张经武将军的积极帮助下，我将与达赖喇嘛亲密团结，实施和平解放西藏协议，建设新的自由而幸福的西藏。”它认为“班禅喇嘛热烈赞同协议”，致电“清楚地表明实现他与达赖喇嘛的团结，将取得以驻藏人民解放军为背靠的中央人民政府驻藏代表的‘积极帮助’”。英国政府指责道：虽然班禅喇嘛的电文“不过是一种披着一层面纱的威胁，大概逃不过达赖喇嘛的注意”，但是达赖喇嘛还是致电了毛泽东，实际上接受“十七条协议”。英国政府总结说：“庆祝西藏‘解放’一周年，是以习惯方式进行的。在有关人物特别是达赖喇嘛、班禅喇嘛和毛泽东中有电文往来，达赖喇嘛的电文显然不如班禅喇嘛的有热情。”毛泽东对达赖喇嘛的回电是“逐字逐句经过了认真研究”。

进驻西藏边防的人民解放军第18军在进军时宣誓：把五星红旗插上喜马拉雅山，“把英美帝国主义的侵略势力赶出西藏去”，“保卫好祖国的西南边疆”。英国政府注意到解放军关于完成把红旗插上喜马拉雅山、誓死保卫西南边防致中共中央的电文，也注意到班禅喇嘛启程返藏前夕给毛泽东、西南军政委员会和达赖喇嘛的电文，以及毛泽东给班禅喇嘛的复电、扎什伦布寺和日喀则关于欢迎班禅喇嘛及班禅与达赖喇嘛团结的电文等。英国政府指责这些电文的发出标志着人民解放军完成了进军西藏的历史任务，“可以发现，这些电文的含义都是指建设一个‘新西藏’，特别是来自拉萨解放军的电文宣布把西藏建设成为‘国家的一部分’，即是说西藏现在被视为中国不可缺少的一部分。班禅喇嘛的返藏，相当清楚地表明在西藏建设一个大众的民主制度的开始”。

随着人民解放军进驻西藏边防、改变有边无防的历史，西藏军区于1952年2月10日宣布成立。这在历史上是个创举，引起兰姆的极大关注。他于3月12日报告英国政府说：“中国政府强调，西藏军区的成立是根据1951年5月23日中央人民政府代表和达赖喇嘛的代表所达成的和平解放西藏办法的协议第15条的规定而采取的，该条规定中央人民政府在西藏设立军政委员会和军区。根据有关报告，西藏军区的军事任务是加强中国的国防，成立民兵和改编藏军为人民解放军。同时，人民解放军要努力生产，自给自足。为完成这些任务，中国政府任命了九名干部，张国华将军任司令员，他是进驻西藏的中国军队的司令；两名西藏官员任副司令员；其余干部是中国军官。汉人最迫切的问题是使中央人民政府在军事上保持对西藏的全面控制，直至将西藏地方军队并入人民解放军；在此期间，毫无疑问需要这两名藏人的帮助。”

兰姆报告了西藏军区是按照“十七条协议”的规定设置的，报告了西藏军区的组织和使命，对此有所指责。英国政府在《1951年12月至1952年12月的政治概览》文件里的叙述比较客观：“西藏军区的任务，按照司令员张国华将军所说，是保护、建设和巩固国防；清除帝国主义侵略势力出西藏；保护地方安全；保护西藏人民的利益；建设人民武装力量并将藏军改编为人民解放军；恢复生产；努力粮食自给，以减少西藏人民负担。”

至于西藏军政委员会，新中国政府根据情况并未设置，兰姆预估说：“在西藏军政委员会之前设立西藏军区。如果按照汉人的模式，西藏军政委员会有权命令文人（civil）政府所有各部。毫无疑问，藏人会努力在军政委员会里取得比在西藏军区里拥有的更大的权力。”

英国政府还认识到，随着人民解放军进驻喜马拉雅山边防，中国的西部边防安全发生了翻天覆地的变化，标志之一就是西藏的交通建设。在1952年的文件里，英国政府专门收录了《泰晤士报》所载《中国的边界政策》。该文观察到“中国正在实施一个庞大计划，建设穿越中国西部和北部边疆地区的交通”，西藏的交通建设“属于这个计划的一部分”。西藏的交通建设从三方面展开。一是西藏中部，“从拉萨出发，修建公路主道，铺设无线电连接器，修建简易机场”。二是西藏西部，“中国工程师和位于新疆西部的两个苏联加盟共和国吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦两政府合作，修建一条巨大公路，穿越喀什南部半圆形地区，经由西藏西部边界地区到拉萨”，“从这条公路所连接的城镇来看，它首先大致与克什米尔与新疆的边界线平行延伸，然后向东进入西藏向拉萨延伸”。三是西藏南部，“中国正采取措施，对经越锡金到西藏的简易路线进行更为有效的控制。测量员在围绕那土（Natu）和杰拉普（Jelap）关的高原地带积极活动，中国正在以冷杉重修位于亚东北面的旧中国检查站，在春丕河上搭建桥梁。此外，中国还在离锡金北部边界只有4里的扎丕唐（Champithang）进行大量工作，将这一地区供旅行者使用的小型休息场所和两个小旅馆变成重要的边界哨所。据说，有500名中国人在这海拔13000英尺的荒凉山区工作”。

英国在这里描绘出一幅西藏交通建设如火如荼的场面，认识到新中国政府正在构织西藏交通网，透露出两点看法。一是西藏交通建设具有针对性，因为印度空军在与西藏和新疆相连的拉达克地区修建世界上最高的飞机着陆点，这条航线将斯利那加和列城连接起来，“如果边界的另一边中国有什么行动，斯利那加和德里的当局很快就会得知”。在这种情况下，“中国的目的显然是对连接西藏和南部非共产主义世界的关口进行紧紧控制，同时迅速修建和改建西藏西面、北面的路线，以加强对西藏和新疆的控制，并巩固与其苏联盟国的联系”。二是交通建设有利于新中国更好地治理西藏，“在所有这些项目中，中国政府努力取得边疆居民的支持”，公路交通的建设有利于物资和装备的输送，“便利中国人更易到达西藏”。无论英国是以什么眼光注视西藏的交通建设，都反映出它认识到“十七条协议”正在步步实施，中国的统一和国防安全将得到加强。总之，人民解放军有条不紊进驻西藏边防、开展交通建设，巩固中国西南边疆，英国、美国等觊觎雪域高原的国家“感到恐慌”。

综上可见，英国政府在“十七条协议”宣布后出于对华全局关系的考虑而采取隔岸观火的态度，一度怂恿印度政府公开反对。它注视着“十七条协议”如何实施，紧紧盯着人民解放军进驻西藏、班禅喇嘛返藏、达赖喇嘛致电毛泽东拥护协议、西藏军区的成立和西藏交通建设的展开等一系列重大事件。英国政府总结称，在协议签订后的几年里，“西藏地方政府继续在西藏内部事务中行使职能。它显然无意与外国列强重新建立独立关系。与此同时，中国人在修路，驻军，开发和勘测，将西药介绍给西藏人并促进中藏贸易的发展”，从而认识到西方列强玩弄“西藏问题”的历史一去不复返。

总而言之，英国政府一开始就设法阻挠噶厦代表团取道印度赴北京进行和平解放西藏的谈判，主张并支持在印度举行。之所以如此，英国政府是担心维持不了西藏现状，企图作为“第三者”介入谈判。在包括英国在内的多个国家阻拦下，噶厦代表团迟迟不动身前往香港。人民解放军发起昌都战役，表明人民解放军进军西藏的决心。英国政府在无法且无力阻止西藏和平解放谈判在北京举行后，不再阻拦西藏地方政府代表团赴京。它即使想阻拦，也无能为力，因为阿沛·阿旺晋美率领部分代表团成员取道内地进京。对于西藏和平解放谈判的举行，英国政府无从知晓。“十七条协议”宣布后，英国政府做了认真研究，虽然对此并不甘心，但是出于对华关系的全局考虑以及已经退出南亚次大陆等现实，没有公开表态反对“十七条协议”。尽管如此，英国政府唆使印度反对，唆使西藏地方政府拒绝接受，但未能得逞。中央人民政府有条不紊地实施“十七条协议”，人民解放军按部就班进驻西藏。对于这一切，英国政府只能紧紧盯着，但是已无力阻挠。