方晓玲、旦增：西藏县域乡村振兴探索研究

【内容摘要】西藏县域发展应以衔接农业农村发展需要和农牧民生产生活需要为基调，坚持城乡融合、分类施策、创新驱动的发展原则，在做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的基础上，强化粮食安全意识，推动县域粮食经济快速发展；加快推动农牧业绿色转型，助推县域经济高质量发展；推进县域基础设施和公共服务一体化，促进县域内城乡融合发展；大力提升县城综合承载力，保障农牧民在城乡之间可进可退；创新县域基层党建模式，改进党对统筹县域发展与乡村振兴工作的领导。

【关键词】县域经济；县域发展；县域乡村振兴；城乡融合

【作者简介】方晓玲，西藏自治区社会科学院农村经济研究所副研究员；旦增，西藏自治区社会科学院科研管理处助理研究员。

【文章来源】原文刊载于《西藏研究》2024年第2期。原文编发时略有删节调整，注释从略。

在新时代中国式现代化建设大局中，全面推进乡村振兴有着举足轻重的战略意义。面对城乡发展不平衡、乡村发展不充分的现实矛盾，乡村振兴战略的实施以及新型城镇化的推动，都需要寻找合适的载体。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调指出县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑；同年中共中央办公厅、国务院印发《乡村建设行动实施方案》，也强调乡村建设要坚持县域规划建设一盘棋。作为行政区划范畴，县域处于整个社会运行体系中承上启下的枢纽地位，它既是促进城乡平衡发展的调节器，又是乡村振兴的战略支点。

关于西藏县域乡村振兴的研究主题，曾健等学者从城乡融合发展的角度把乡村建设视为西藏城乡协调发展的路径之一，徐爱燕等学者则以乡村振兴作为战略背景分析西藏城乡融合发展水平测度，丁赛、王鑫淼等学者认为西藏县域经济发展水平总体较低，且内部差异明显，全面推进乡村振兴、大力发展县域经济是有效缓解西藏县域发展不平衡不充分问题的重要举措。这些研究为西藏县域乡村振兴提供了多角度的思路参考，但关于西藏县域经济的特点及其在全面推进乡村振兴中的具体作用少有文章分析，县域发展如何进行适应性转型并助力乡村振兴全面实施，仍是亟需回答的问题。本文结合已有研究，侧重分析西藏县域经济特点及其在全面推进乡村振兴中的作用，在此基础上探索以县域为载体的西藏乡村振兴之路，希冀对西藏新型城镇化建设和乡村振兴战略的全面实施提供有益参考。

一、西藏县域发展现状及特点

从近几年中央层面政策导向可以看出，过去我国围绕大中型城市特别是大城市为核心的城镇化发展道路已经得到反思。这种城镇化为大中型城市的快速发展带来了大量财政资源、人才、基础设施以及各类发展资本的同时，也造成了大中城市房价高涨、交通堵塞、教育拥挤、就医困难等问题。大中型城市快速发展的同时大量县城却面临经济停滞不前、发展资源不充足、人口外流严重等困境。2022年第十三届全国人民代表大会第五次会议审议通过的《2022年政府工作报告》提出，要推进以县城为重要载体的城镇化建设，强化对国家乡村振兴重点帮扶县的帮扶措施，在国家层面明确了县域作为乡村振兴工作主战场的地位，对县级政府在县域资源统筹和发展能力建设方面提出了更高要求。为了更加契合新型城镇化建设和全面推进乡村振兴的研究背景，本文把西藏74个县（区）中除已撤县为区的8个市辖区之外的66个县的县域发展普遍性特征总结如下。

（一）优势资源丰富，但转化成经济优势有限

西藏拥有丰富的“硬资源”，广泛地分布在各县域境内。西藏东部三江地区、喜马拉雅山区、冈底斯山区、广袤羌塘、雅鲁藏布江流域等是重要成矿带，矿产种类占全国已发现矿产种类的57.8%，其中有十几种为国家紧缺矿种；西藏林地面积人均占有量居全国首位，大多林地保持较为完整的原生状态；西藏特殊的地理和气候孕育了大量具备特殊药理功能的动植物，是各种独特功效藏药的原材料；西藏集中了全国80%以上的高温地热资源，可供开发利用的地热显示区在300处以上。此外，还有丰富的水资源、太阳能资源和风能资源等。丰富的“硬资源”中有不少可供开发利用的优势资源，但在生态环保的大格局中，县域经济对“硬资源”的开发利用十分有限。2013年西藏自治区人民政府印发《西藏自治区环境保护考核办法（试行）》，对全区各县（区）政府环保工作进行全面考核，在资源开发利用中确立环境保护“一票否决”制度，全区禁止开发和限制开发区域面积超过80万平方公里，占全区国土面积的70%左右。为正确处理资源开发与生态环境保护的关系，2022年西藏自治区人民政府印发《西藏自治区优势资源开发利益共享机制实施办法（试行）》，明确保护生态、科学开发的基本原则，坚持优势资源开发不得以牺牲生态环境为代价，科学界定优势资源范围，对清洁能源、矿产资源、旅游景观、中（藏）药材资源等特色优势资源进行界定。但这种优势资源开发利用仍不能脱离“三线一单”生态环境分区管控要求，因此符合条件的县域数量不多，从总体上看能将优势资源转化成经济优势的十分有限。

（二）县域人口密度小，市场体系有待健全

西藏土地面积约122.8万平方公里，根据2021年西藏自治区第七次全国人口普查主要数据公报，全区常住人口约364.8万人，人口密度为2.97人/平方公里，远远小于全国平均水平。西藏县域人口密度小，且大多数人口分散性地分布在广大农牧区，县城或县域中心城镇的发展较为滞后，产业支撑能力较弱，无法有效满足县域内农牧民的就业需求。科技部第二次青藏高原综合科学考察研究项目中某研究团队关于农牧企业分布影响因素在县域空间作用差异的研究结果表明，县域范围内路网密度对农牧企业分布呈正向影响，人口密度对农牧企业分布的影响在西藏东南部和西北部正向作用显著。人口密度最高的中部“一江两河”区域（大致范围指拉萨南部、日喀则东部、山南北部、林芝中西部），农牧企业分布最为集中，人口密度最低的阿里地区、那曲北部等区域，农牧企业分布最稀疏。拉萨和林芝的部分县域可以借助城关区和巴宜区的辐射带动作用培育发展动能，但昌都、日喀则、那曲和阿里的部分地区已形成连片弱县的情况。其次，西藏很多县城与所辖乡镇以及不同乡镇之间的距离普遍较远，县、乡镇、村等彼此联系较为松散。据统计，西藏“全区相距150公里的乡镇有93个，200公里的乡镇有24个，250公里的乡镇有15个，700公里以上的乡镇4个”。地理空间上的松散分布也在一定程度上影响了不同群体在日常生活、生产、社会交往、城乡贸易等方面联结体系的形成。脱贫攻坚时期，西藏各地乡镇在国家政策的推动下获得了大量经济资源，形成了运动式的良好发展势头，但是城镇空间布局不平衡状态依然存在。截至2019年，西藏共有142个城镇，其中110个分布在东部、南部及“一江两河”地区，西部和北部仅分布32个城镇，县城与所辖乡镇之间、县域内不同乡镇之间、不同县域的邻近乡镇之间的横向联结并未有效生成，农牧生产的产品缺乏畅通高效的流通网络，市场发育不足，市场体系有待健全。

（三）县域经济结构单一，科技创新支撑不足

纵观西藏66个县，农牧县占比超过60%，整体呈现人口较少、经济基础较差的特征。在缺少必要经济基础和发展基础的情况下，大部分县域经济结构较为单一，第二、三产业发展较为落后，三次产业之间缺少个性化发展模式。大部分县主要以发展第一产业为主，部分县发展了与第一产业相关的基础性行业。第二产业中工业发展水平较低，建筑业占比偏高，现代工业尤其是科技行业严重不足。第三产业中新兴的金融、信息服务等行业的服务质量和经济效益都不乐观。在治理媒介化观念以及媒介技术等因素制约下，西藏县级融媒体中心面临多重实践困境。边境县中除了区位优势明显、气候条件较好的几个县外，大部分边境县“受地理和区位因素影响，产业优势不突出，经济发展结构趋同，经济社会发展差距还没有明显拉开”。贸易减少对传统产业布局的依赖、合理调整产业结构、培育县域经济发展的新动力、适度进行经济转型，成为未来保证西藏县域经济高质量发展必须解决的现实问题。科技创新支撑县域经济发展方面，西藏大多数高等院校和专业研究机构都位于中心城市，县域范围并不具备强大的教育能力和科研能力，也缺乏吸引高新技术人才的平台和环境。虽然在中央相关部门政策指导下，西藏出台了优惠政策为县城和广大农牧区引进人才，在援藏工作中以组团方式对口支援县级医疗教育机构，但仍无法改变县域层面科技人才资源总量少、科技进步与创新能力低、县域经济科技含量不高的现实。

（四）公共服务有待完善，人口吸纳能力有待增强

基本公共服务均等化是中国式现代化进程中解决我国主要社会矛盾的重要措施。2020年党的十九届五中全会提出，到2035年要实现基本公共服务均等化的目标。自和平解放以来，西藏的基本公共服务从无到有，稳步发展，特别是改革开放后通过中央巨大的政策支持和对口省市的支援工作，基本公共服务建设进入历史上增长最快的时期。2010年中央第五次西藏工作座谈会更是明确将西藏基本公共服务建设作为目标进行长期规划。“十三五”期间，西藏教育、卫生、社保和就业等领域累计投入2470亿元，比“十二五”增长98.3%。到2020年，西藏教育整体发展接近全国平均水平，城乡医疗卫生体系不断完善，公共文化服务体系不断健全。但是，相较于全国平均水平，西藏县域公共服务短板指数仍处于最高水平，牧业县公共服务薄弱问题的发生率明显高于全国平均水平。长期的经济发展依赖路径造成西藏县域公共服务职能过度集中于政府，社会和市场力量少有进入基本公共服务领域，社会力量的缺位也使公共服务领域缺少必要的社会监督，政府以经费预算式的财政制度处理公共服务问题，对社会问题反应迟缓，公共服务意识不强。现有县城公共服务侧重以机构或行政区域为单位覆盖，尚未转向常住人口全覆盖，缺乏从吸引人口聚集以及县域农民工市民化的视角进行公共服务建设的意识。县域内“村转居”后的管理体制有待进一步完善。县城作为农牧业转移人口市民化的承载空间，其空间改造和空间结构重塑有待增速。从政府公共服务职能分配网络看，提供公共服务的工作人员过于庞杂，职能过于碎片化，缺乏公共服务城乡融合发展的统筹性。县域基础设施对于县域内城乡居民的生产、生活、工作、学习、出行等的综合保障能力有待提升。囿于产业支撑和公共服务两大因素，西藏县城吸引人口聚集能力普遍较弱，县域农民工市民化进程较慢。

二、西藏县城在全面推进乡村振兴中的功能

西藏是我国特殊的边疆民族地区，近些年虽然经济总量稳步提升，但起步晚、底子薄、实力弱、影响因素复杂的总体情况没有从根本上改变。相较于沿海地区特别是长三角地区和珠三角地区，西藏的上述总体特征更加明显，县城在承接城市经济和农村经济中的作用空间更大。长三角和珠三角地区已经形成强有力的城市经济带，以大中型城市为多元中心聚拢了大量具备现代制造业的县级城市。“东部沿海城市带内的县域经济实际上是城市的‘脚’，其发展规律遵从城市经济发展规律。”西藏县域经济则普遍缺乏发展二、三产业的基本条件，缺少对二、三产业的容纳能力，县城人口构成和流动主体以县域农牧民为主，县域经济发展较为缓慢。这些特征表明，西藏县城发展的功能定位应以衔接农业农村发展需要和农牧民生产生活需要为基调。县域是西藏农牧业最集中、农牧民人口最多的一个治理板块，其中，县城关系着城乡之间的要素配置，关联着西藏各地市之间的要素配置，在共同富裕视角下还关联着改革发展成果和社会财富的分配状况，是西藏城乡协调发展和地市间协调发展的中间地带。明确县城在西藏长治久安和高质量发展中的功能作用，将有助于确立县城发展的全方位思想、科学规划县城经济社会发展。

（一）县城是西藏城乡融合发展的切入点

城乡关系一旦改变，整个社会也会跟着改变，西藏的高质量发展离不开城乡关系的协调发展。新型城镇化和乡村振兴是驱动城乡融合发展的两个大轮。党的二十大报告强调推进城乡融合是加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的关键举措。在西藏现有发展格局中，省会城市和地级市基本形成了各自的发展优势和功能特征，它们作为城市系统与广大农牧区所在的乡村系统之间要完成资源、信息和物质的互动，就需要县城这个中间环节发挥作用。城乡融合的最终表现是在产业、生态、社会、空间和生活质量等维度上的融合，县城正是西藏的城市系统和农牧区系统实现产业融合、社会融合、生活质量融合等的切入点。

（二）县城是西藏生态文明建设的关键环节

西藏是重要的国家生态安全屏障和国家生态文明高地，生态战略地位十分重要。根据西藏自治区财政厅数据显示，“十三五”时期西藏生态环境保护累计投入502.29亿元，较“十二五”时期增长93.7%，“十四五”时期预计投入665.43亿元，较“十三五”时期增长32.48%。多年来西藏依靠中央和各援藏省市的大力支持，不断加大在生态环境保护科技应用研发、产业优化、清洁能源使用等方面的资金投入，并在生态环境保护基础上发掘本地资源禀赋，推动特色农牧业、清洁能源工业、生态休闲旅游业等的发展，形成防止生态环境破坏、提升生态环境承载能力、绿色发展的良性循环。在这个循环运作中，县级政府、县域企业、农牧民群众等是重要的参与主体，依靠财政资金推行的各项措施基本在县域层面施行，自2015年起连续开展生态环境保护县级考核，也确定了县城作为西藏生态文明建设关键环节的实际地位。

（三）县城是西藏统筹治理工作的纽结扣

长期以来，城市系统和乡村系统因经济维度而被二元划分，但在统筹城乡治理视角下，城乡关系更多表现的不是尖锐的对立，而是与生俱来的连续性，基础设施、公共服务、社会生活、价值观念等在城镇和乡村层面要实现共生共治。特别是社会生活、价值观念方面，在过去的城乡研究及实践中未得到足够重视。统筹西藏城乡治理，就是要构建城乡治理共同体，县城是个关键位置。以县城作为纽结扣，不仅在经济维度上注重协同发展和空间的科学布局，达到物质表象的形式融合，而且在共治维度上使社会生活等价值理性要素得到调适革新。从纽结扣的作用看，县城可以说是城乡共同体治理中的一个表达机制、一种参与载体。

（四）县城是西藏聚拢基层人才的蓄水池

西藏农牧区地广人稀、产业缺乏，对人才的聚集功能十分微弱。以农牧区实用人才相关统计数据为例，2019年西藏农牧业专业技术人员人数为农牧民人口总数的0.37%，并且存在类型结构不合理、年龄结构不合理、专业人才紧缺等问题。县城作为西藏城乡融合发展的关键枢纽，在基层人才队伍建设方面可以起到承上启下的作用。相比于大中城市，县城发展的机动性更强，是很多返乡入乡创业创新人员的首选落脚点。县城作为西藏聚拢基层人才的蓄水池，其功能发挥的程度与县域产业发展及公共服务水平的提升具有密切关联性。人才的进入需要相应的产业以及适合成长的平台来增强职业吸引力，人才的稳定更需要教育、医疗等公共服务水平的提升来增加人才定居的意愿。

（五）县城是西藏筑牢执政基础的支撑点

西藏进行新型城镇化建设和乡村振兴战略的实施，需要发挥基层党建的促进作用。目前西藏党建工作仍以传统的单位模式、行业模式、社区模式为主，这类党建模式具有明显封闭运行特征，党建主体单一，行动的网络化和开放性欠缺。立足县城，以区域化党建的视角统筹县域内党建工作，既是对基层党建工作的创新性推进，又有利于党建工作与县域中心工作的有效衔接，推动西藏城乡党建活动阵地、党员管理、服务方式、人才信息等方面的开放共享，为西藏筑牢执政基础提供有力支撑。

三、作为西藏乡村振兴载体的县域发展原则

根据上述县城的五大功能，决定了县城作为西藏县域乡村振兴载体“脑”的地位。2023年中央一号文件13次提到“县域”，分别从推动乡村产业高质量发展、扎实推进宜居宜业和美乡村建设，以及强化政策保障促进体制机制创新三个方面对县域发展提出了具体要求（见表1）。这些要求为西藏县域发展提供了方向性的指导。

表1：2023年中央一号文件关于“县域发展”的具体要求汇总表

（一）城乡融合原则

在中国式现代化发展道路上，西藏的乡村振兴是基于城乡融合的全面振兴，城乡融合是西藏推进新型城镇化建设的前提，是全面推进乡村振兴的重要保障。2023年中央一号文件从义务教育均衡发展、医疗卫生资源统筹配置、政策保障和体制机制创新城乡统筹以及普遍服务类设施城乡统筹等方面强调了城乡融合发展的重要性。党的二十大报告强调要“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，可见中央层面已将推进城乡融合作为实现经济社会高质量发展和全体人民共同富裕的重要举措。西藏新型城镇化建设中以县域为主体的城镇化是今后的基本走向，县域作为联结城镇和乡村的关键环节，是构建城乡融合发展机制的基本载体和实践单元。坚持城乡融合原则，探索西藏县域发展，不仅强调经济发展中县域作为一个“基本盘”的作用，还要强调以县域为载体的新型城镇化是以人为核心的城镇化，更要强调在社会财富的分配中县域是城乡居民更均等地分享改革发展成果的重要途径。

（二）分类施策原则

在全国县域经济转型的大格局中，西藏县域整体处于西部民族地区之中，在自然条件、经济特色、社会建设、发展方向等方面具备西部民族地区县域发展的总体特征。相较于东部地区，西藏县域在“一县一业”发展格局的形塑上仍有很大的提升空间。但从西藏县域内部细分看，不同县域产业发展的主攻方向不同，集群化、园区化，还是生态化的产业道路，要基于县域资源禀赋及发展空间作出相应规划；西藏“一核一圈两带三区发展新格局”中，不同县域所占功能区位不同，差异化的发展战略相应地需要差别化的政策支持和考核评价；针对限制开发和禁止开发区域占比较大的县域，要着重构建生态型的产业体系，在县域经济发展和生态环境保护之间以及完善各类补偿政策和推进县域城乡居民生活富裕之间做好平衡。

（三）创新驱动原则

调整优化产业结构和空间结构，谋求县域发展新动力，以创新驱动县域发展转型升级，是推动高原经济高质量发展进程中西藏县域发展的重要目标。西藏县域发展中的创新驱动，包含了融入区域发展和协同创新的双重含义。从融入区域发展角度看，西藏是“一带一路”上与尼泊尔等国家进行边境贸易和旅游文化合作的重要对象，是我国面向南亚开放的重要通道，也是“环喜马拉雅经济合作带”的重要构建者。在融入区域发展的实践中，拉萨市、日喀则市等腹地城市是支撑，以21个边境县为主体的县域经济是融入区域发展的基础，作为重要窗口的口岸也都在边境县域范围内。融入区域发展创新驱动的关键点，在于县域经济将按照市场经济规律和面向未来科技产业变革的要求推动自身改革和发展。县域发展中的协同创新原则强调的是，县域要根据自身资源禀赋和产业优势与地级市形成合理分工、功能互补的纵向关系，与周边其他县域形成错位发展、协作协同的横向关系。

四、西藏县域乡村振兴路径分析

基于以上原则推进的县域发展，已经从论调上确立了县域作为乡村振兴主战场的重要地位。从县域经济与农牧区发展的关系角度看，西藏县域经济具有很强的农村性，农牧业是多数县域产业发展的主要方向，县域视野下的农牧业现代化建设能够促进产业融合和农牧区的经济发展，县域城乡融合又能带动农牧区基础设施的完善和基本公共服务均等化。西藏经济社会高质量发展的新阶段，县域在发展全局中特别是打通自治区中心城市发展与乡村振兴战略实施之间的连接通道地位和作用将越来越突出。乡村振兴则对县域经济提出了促进均衡性、关注相对贫困群体、保障农牧民在城乡之间可进可退等更多要求。为促进西藏县域发展与乡村振兴有效衔接，要精准找到县域在乡村振兴中的发力点，通过绿色发展、城乡融合、有效治理等多方位视角，以及资源统筹、一体布局、县城建设等多种方式引领并助力乡村的全面振兴。

（一）突出分类施策原则，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

西藏曾是全国贫困县比重、深度贫困县比重和重点生态功能县比重最高的地区，在中央和各援藏省市的帮助下，经过多年的精准扶贫最终历史性地消除了绝对贫困。巩固拓展脱贫攻坚成果成为告别绝对贫困后西藏“三农”的首要工作，防止返贫同守住粮食安全、耕地保护一道成为西藏农业农村工作的重要底线。从当前西藏巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接情况看，仍面临不同地市现状差异较大、政策目标较为分散、治理体系难以转换、不同区域农牧民群众的政策诉求较为广泛等问题。不同地市的县域经济发展存在差异，农牧民群众的发展需求以及相对应的微观路径存在差别，面临的巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的任务侧重点也有所不同。虽然西藏整体享受全国乡村振兴重点帮扶县政策，但地理条件不同、资源禀赋差异、基础设施水平不同、产业基础不同的县域在统筹整合使用财政涉农资金时的主要倾斜方向必然不同。如产业基础较好的县域，可以突出产业帮扶和就业帮扶，深入实施县域特色产业的提升行动，并完善联农带农机制；建有易地搬迁点的县侧重于完善搬迁点的基础设施建设，满足搬迁家庭子女入学、老人照料、生活需要等功能，注重提升搬迁人口的技能培训，以不同区域协作、农牧民劳动力组织化输出等形式促进搬迁人口的内外流动以获取更好的发展机会；基层治理能力弱的县域则更要突出驻村工作的传帮带作用，坚持驻村干部选派与提升当地村干部能力相统一，通过强化基层治理能力建设保障巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

（二）强化粮食安全意识，推动县域粮食经济快速发展

西藏地形地貌复杂多样，高原气候明显，形成了独具特色的高原农业。在全面推进西藏乡村振兴的进程中，依照2023年中央一号文件提出的“抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供”要求，把保障粮食安全作为首要任务，在保证口粮绝对安全的基础上实现高效绿色经济高质量发展。党的二十大报告提到要“全方位夯实粮食安全根基”，不仅仅从数量上强调要通过实行最严格的耕地保护制度、推进高标准农田建设等措施提高粮食生产，还从科技支持、市场调控、食品安全等多重角度强调构建以人民为中心的粮食安全治理体系。对于以农为主的西藏县域来说，一方面要顺应国家的粮食安全战略需求，建立支持粮食生产与流通的保障体系，另一方面要立足自身资源环境优势和区位条件做好产业升级和城乡统筹发展，做到粮食安全与粮食经济并驾齐驱。为确保粮食安全，西藏县域发展要把第一产业作为“准公共产品”看待，继续加大支农惠农强农力度，加大耕地保护、环境保护以及青稞小麦等种业的研发力度，以科技创新推动粮食生产能力的发展。同时，提升特色化水平加快延伸青稞产业链，打造农副产品精深加工的支柱产业，建立合理的利益联结机制保障农民分享全产业链增值收益，大力发展互联网加粮食流通的智能销售渠道，着力构建品牌糌粑、品牌菜籽油的配送终端渠道，推动县域粮食经济快速发展。

（三）加快推动农牧业绿色转型，助推县域经济高质量发展

从中央赋予西藏战略定位的高度思考高原经济发展问题，把加快推动农牧业绿色转型作为践行习近平生态文明思想的具体实践，作为助推县域经济高质量发展的内在要求。2022年农业农村部办公厅联合五个部门印发关于促进农业现代化示范区全面绿色转型的实施方案，把农业绿色转型中的集成推广农业绿色技术、加快培育农业绿色主体、构建农业绿色政策支持体系、创新农业绿色发展机制等重点任务中的一些具体措施落到了县域层面。西藏县域农牧业绿色转型推进工作中，需扩大国家农业绿色发展先行区、国家农牧业标准化示范区、省级农牧业标准化示范区等的示范引领作用，在产业布局结构调整、农牧业资源保护利用、设施农业发展、绿色产业融合发展、绿色经营主体培育、绿色农牧业品牌建设、农牧区人居环境整治等方面加强建设，以县城为中心、乡镇为纽带、农牧区为基础，使不同层次的经济要素、科技要素构成连接网络，聚力构建现代农牧业发展新格局。从县级层面推进农牧业资源利用的集约化程度，有条件的县域农牧业加强设施装备建设，加大高效节水农业技术的推广力度，强化草场资源的可持续利用以及生物资源的保护力度，加快县域统筹绿色有机品牌的培育力度，强化农牧产品质量安全监管，增加绿色优质农牧产品供给，以农牧业现代化的探索实践助推县域经济高质量发展。

（四）推进县域基础设施和公共服务一体化，促进县域内城乡融合发展

2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，要促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，这是中央层面发出的通过县域基础设施和公共服务一体化有效支撑协同推进乡村振兴和县域城镇化建设的方向指引。2024年西藏政府工作报告中强调要坚持兴城镇带乡村、持续推进协调发展，聚焦交通干线、河谷沿线、边境一线，实施中心县城和节点城镇基础设施、公共服务补短板行动，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴。相较于城市经济，西藏县域经济中一产占比相对较大，县域内城乡融合要紧紧遵循这个发展逻辑，通过大力推进县域基础设施一体化建设，破除县域内城乡融合发展的硬件障碍，打造县域城乡融合发展的立体空间，实现县域内城乡资源的顺畅流动与合理配置。县域城乡教育资源、社会保障、医疗卫生、公共文化等公共服务的一体化建设，则关系到满足西藏城乡居民对美好生活向往的基本需求，是西藏实现共同富裕的必然要求。县域公共服务一体化建设应强化县级层面的统筹与规划，推动县、乡、村三级联动；大力发展城乡教育联合体，以远程教育基础设施建设为依托促进县城教育资源向乡村学校的辐射；推进县域医共体建设，试点开展县人民医院全面托管乡镇卫生院工作，选优配强卫生院班子，分批派送技术骨干入驻乡镇卫生院，为不同实际情况的乡镇卫生院提供量身定制的医疗服务共同体方案；根据不同县域经济发展情况及县乡之间人口流动情况，科学考察县域养老机构、托儿机构等的供需结构及空间布局，优化县、乡、村三级衔接的养老服务网络。

（五）大力提升县城综合承载力，保障农牧民在城乡之间可进可退

近年来“空心化”成为中国“三农”研究领域的高频词，从村落空间布局上的空心化，到青壮年劳动力外流引起的人口空心化，再到村落经济社会整体形态的空心化，在众多学者笔下，村落的空心化及其最终的结局“村落终结”似乎已是定局。但也有学者清醒地指出“空心化”只是部分地区农村的真实现状，不能用它涵盖中国农村的整体特征。同样，“空心化”并不是西藏乡村发展现状的特征总结。对于西藏农牧民来说，除了省会城市、地级市外，县城是剩余劳动力向村外流动的首选地。这种流动方式既满足了一个家庭剩余劳动力外出挣钱的需求，也满足了一个家庭农牧生产的延续性以及家庭成员之间的相互支持需要。村落家中留守部分家庭成员完成日常农牧作业，青壮年劳动力县城打工，学龄青少年县城就读，后二者利用周末节假日往返于县城与村之间，是较为常见的一种生产生活形态。保障农牧民群众在城乡之间可进可退，就需要在大力提升县城综合承载力的同时保持农牧民所享基本权利不变。通过增强县城产业平台的功能、健全配套设施，发展商贸物流配送，降低入驻企业的生产成本和交易成本，留住企业，增加农牧民群众就近就业渠道；统筹西藏不同类型县城的生产、生活、生态、安全等需要，因地制宜补短板，着力改善县城市政公用设施、环境基础设施和公共服务，增强对农牧民到县城就地城镇化的吸引力；着力完善县城消费基础设施，发展农牧民群众适用的消费聚集区，通过县城消费市场引导农牧民群众向新型消费转型；稳定农牧区土地制度，包括易地搬迁农牧民的土地承包、宅基地相关政策保障，避免易地搬迁人口的贫困空间平移现象，保护外出务工村民作为集体经济组织成员的合法权益，确保农牧民不因人口流动而丧失生计安全屏障。

（六）创新县域基层党建模式，改进党对统筹县域发展与乡村振兴工作的领导

推进西藏县域经济社会发展转型，促进县域发展与乡村振兴的有效衔接，涉及众多重大关系的调整以及不同领域工作的协调，需要发挥党总揽全局的关键作用。打破现有县城党建单位化、基层党建边缘化的局面，以县域经济社会高质量发展为中心工作，联合县域内各类党组织，开展常态化的党组织共建共联。基于西藏县域内城乡融合发展以及乡村全面振兴的现实需要，调整城乡分治的党建格局，“构建以块为主、条块结合、纵横交错、互通共融、城乡一体”的县域基层党建新形态，并将县域基层党建工作嵌入到县域经济社会治理工作之中。从县级层面加强党对县域经济社会发展的顶层设计，在统筹县域发展与乡村振兴工作中，客观分析不同类型县域的发展规律，避免超越实际的规划，做好系统完备工作方案的同时提出具体可行的措施条目。县域内城乡之间以强带弱、以大带小对不同类型党组织进行联建。对于县域内资源雷同而分散的乡村，通过党组织的协调发展促进同质资源的统筹利用与产业集中；对于县域内土地、人才、市场等要素需要统筹互补的乡村，按照优势互补、抱团发展的原则建立联合党组织引领共同发展；引导入驻县城社区或县域内乡村的企业与所在村居建立联合党组织，建立党建联席会议制度，定期交流产业发展、辖区发展面临的重大事项和棘手问题，以县域基层党建创新和组织振兴带动县域经济社会高质量发展和西藏乡村的全面振兴。