徐志民丨对口援藏：推动西藏繁荣发展的重大创举

自中央第三次西藏工作座谈会作出全国支援西藏的重大决策以来，中央关心西藏、全国支援西藏成为党中央的一贯政策，长期坚持，从未间断。支援西藏的单位之多、力度之大、时间之长、范围之广，不仅在中国支援边疆少数民族地区发展史上绝无仅有，而且成功地推动西藏从改变相对贫穷落后的面貌，到经济社会加快发展、跨越式发展，再到迈向高质量发展之路，产生了广泛而深刻的影响。因此，学界高度重视援藏或对口援藏在西藏经济社会发展中的特殊地位和作用，梳理和研究援藏或对口援藏的发展演变历程与运行机制，考察和分析援藏或对口援藏的经济社会效益及其存在的问题与不足，目的是提升援藏或对口援藏工作水平，扩大其综合效益。笔者拟按照时序分析对口援藏形成发展的历史逻辑、运行逻辑和理论逻辑，旨在反映中央对西藏的特殊关心、全国人民支援西藏的深厚情谊，反映对口援藏是促进西藏与内地共同繁荣发展的重大创举，是铸牢中华民族共同体意识的重要抓手，是新时代党的治藏方略的集中体现。

一、长期建藏的经验积累

“对口援藏”一词虽然出现于20世纪80年代初，但“援藏”一词却出现于20世纪50年代初，且非20世纪50—70年代的常用词，反倒是“长期建藏、边疆为家”拥有较高使用频率，反映了长期建设西藏、扎根祖国边疆是当时内地进藏人员的主流价值观，体现了他们建设西藏的决心、毅力和态度。为什么要长期建藏？一是西藏虽然和平解放，但改变西藏长期相对贫穷、落后的状况非一朝一夕所能实现。二是西藏高寒缺氧、自然灾害频发、可耕土地面积少，是制约西藏经济社会发展难以克服的客观条件。三是党的民族平等政策和为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命，决定了党和国家必须通过长期建设西藏以消除历史上发展不平衡导致相对落后民族处于事实上不平等的地位。毛泽东早在进军西藏之际就指示“进军西藏，不吃地方”，关心进藏部队的粮食及其运输问题，且在西藏和平解放后多次向西藏各界人士表达党和国家将援助西藏地方建设的决心。1955年11月29日，毛泽东致信周恩来、刘少奇、李维汉等，指出西藏无法与新疆、内蒙古相比，只能用经济上长期补贴的办法促其发展。

党和国家采取以内地省市的优势产业与工厂企业的生产优势，相应地支持西藏生产建设与生活所需，既符合新中国成立初期的经济实际，也符合业务对口。西藏和平解放初期，中央制定了详细地对西藏物资供应计划，即：“供应西藏粮食和食用油的主要省份是四川、湖南、湖北、江西、北京、上海、江苏、山东、陕西和河南；日用工业品供应（针纺、百货、五金交电化工等）主要是上海、天津、广州；副食品供应（边销茶、冻猪肉、食糖、烟草等）主要是四川、广东、上海、广西、云南、贵州；物资供应（钢材、水泥、汽车、机电等）主要是首钢、包钢、武钢、鞍钢、兰州钢铁公司、第一汽车制造厂、第二汽车制造厂、北京吉普车制造厂等；民族用品的供应主要是新疆维吾尔自治区。”相关省区市和单位接到该计划后，克服重重困难，千方百计地满足西藏所需，即使在1959年至1961年国民经济困难时期，对西藏各族人民的生活必需品，不仅保证货源，而且给予价格优惠。1960年，福建省支援西藏2万多公斤茶叶，农业部和四川、青海、甘肃、陕西、吉林、新疆等省区无偿支援西藏优良种畜；1963年，上海生产的5000多米氆氇运抵西藏。这些以地域优势和产业优势支援西藏的行动，某种程度上已有对口支援的影子。

为迎接1965年西藏自治区成立而开工建设的重大工程项目，成为西藏自治区周年大庆的保留项目和西藏工作座谈会开设对口援藏项目的尝试与示范。西藏和平解放后，进藏干部职工和解放军官兵迅速转变了“三年一换”的最初设想，转向了长期建藏、边疆为家、以苦为荣，与西藏各族人民一起积极投身民主改革和经济社会建设，为改变西藏贫穷落后面貌而战天斗地。1964年，“相继完成了由国家投资、各省市援建的市百货商店、新华书店、中国人民银行拉萨市中心支行、市邮政局、民航站、劳动人民文化宫、西藏革命展览馆、自治区第一招待所、拉萨影剧院在内的25项主要建筑工程。”“1965年自治区成立时，中央各部委和北京、江苏、上海等省市为西藏无偿援建了10项工程，改善了当时西藏落后的城市面貌，美化了市容。”山南地区建设了泽当百货商店、山南专署大院、山南地委、山南专署交通局办公楼、山南专区医院等重点基建工程，中央还援建阿里、那曲等地一些基建项目。这些项目既是中央关心、全国支援的结果，也开启了西藏自治区成立10周年大庆、20周年大庆和西藏工作座谈会设立对口援藏项目的先河，后于1984年开建的援藏43项工程就是典型。

在其他省区市和各行各业支援西藏建设中，专业技术人才和干部的对口支援属性更为明显。医务人员从1952年8月“卫生部昌都民族卫生工作大队”赴藏工作开始，除1954年和1957年外，卫生部每年都分配医药院校毕业生或抽调在职卫生人员进藏工作。1971年至1977年，卫生部派出5批以北京、新疆医务人员为主的赴藏医疗队；1972年到1978年，辽宁和山西两省采取两年一换的方式，先后派遣54名医务人员，赴那曲卫生部门开展医疗援藏工作，已有定期轮换对口援藏意味。1956年7月，教育部要求北京、天津、河北等省区市选派27名教师和辅导员支援西藏，此后陆续从内地选派教师和师范毕业生进藏任教。1974年4月19日，国务院科教组向国务院报告：“拟采取与卫生部门支援西藏医疗队同样的办法，由支援西藏卫生工作的六个省市，定区定校包干支援。”其中，国家机关负责支援那曲和格尔木两所中学教师共90名；上海市负责支援筹建西藏师范学院的教师队伍；江苏省负责支援扎木中学教师45名；四川省负责支援昌都地区中学教师45名；湖南省负责支援拉萨市中学教师45名；河南省负责支援山南地区中学教师45名；辽宁省负责支援日喀则地区中学教师45名，每期两年，定期轮换。这种分片负责、定期轮换的对口支援办法，为改革开放初期对口援藏的探索积累了经验。

二、对口援藏的实践探索

1978年12月，党的十一届三中全会决定党的基本路线转向以经济建设为中心，作出改革开放重大决策，形成了以邓小平为核心的中共中央领导集体。为适应改革开放后的经济体制转型和加快边疆少数民族地区发展的客观需要，时任全国人大常委会副委员长、中共中央统战部部长乌兰夫，于1979年4月在第二次全国边防工作会议报告中特别强调：“要重视和加速少数民族地区经济文化建设，”提出国家组织内地省市对口支援边疆少数民族地区发展。同年7月，中央转批了乌兰夫的报告，决定组织内地省市对口支援边疆地区和少数民族地区。根据中央安排，北京、山东、河北、江苏分别对口支援内蒙古、青海、贵州、广西，并在“全国支援西藏”的前提下，以四川、上海、浙江、天津四省市重点支援西藏，拉开了改革开放后探索对口援藏的序幕。

对口援藏的实践，首先从轮换长期在藏干部开始。1979年1月，中央召集17个省区市党委组织部和中央国家机关24个部委的人事部门负责同志开会商讨，决定从中央国家机关和四川、山东等15个省市抽调干部，实行由几个省市负责对口支援西藏的一个地区、定期轮换的办法，逐渐轮换长期在藏干部。会后，中共中央组织部决定于1979年、1980年分别为西藏选派干部约3000人，其中专业技术干部和党政领导干部各占一半；具体对口支援的关系是四川、云南、天津负责昌都地区；江苏、上海负责山南地区；山东、安徽、陕西负责日喀则地区；辽宁、山西负责那曲地区；河南、河北负责阿里地区；湖南、湖北、北京负责拉萨市；初步建立相对稳定的干部对口支援关系。同时，中央动员大中专毕业生志愿进藏工作，直接服务于西藏改革开放事业和各项经济建设工作。这也有助于解决长期建藏干部的健康问题、子女看护问题和往往家分几处的生活困境，缓解20世纪80年代初大批干部和专业技术人才内调造成的工作困难。

当然，探索对口援藏办法的根本目的，是为了加快西藏经济社会发展。1987年6月29日，邓小平接见美国前总统卡特时指出：西藏地广人稀，中央决定派一些汉族同胞过去帮忙建设“没有什么坏处”，强调判断中国民族政策的关键是“怎样才能使西藏很快发展起来”。1990年7月，江泽民在西藏考察期间，充分肯定在关键领域和行业方面的对口援藏办法，指示要“继续采取对口支援的方式”，保证西藏“教育、科技、卫生等战线急需的专业技术人才”，强调中央不仅一如既往地在人、财、物方面支持和帮助西藏，而且继续动员全国各省区市有计划地支援西藏，以加快西藏经济社会发展步伐。1991年5月22日，中共中央、全国人大常委会、国务院、中央军委在庆祝西藏和平解放40周年贺电中指出，为实现各民族的共同发展、共同繁荣，继续执行加速西藏经济文化发展的各项政策，“动员全国各族人民大力支援和帮助西藏建设。”可见，中央高度认可对口援藏的办法，不断加大对口援藏力度，继续探索更加符合中国特色、西藏特点的对口援藏新路子、新办法。

在各行各业对口援藏的实践探索中，邮电系统和能源领域摸索出了一套行之有效的办法。具体而言，邮电系统的对口援藏，不仅表现为资金、设备、技术的对口支援，对口培训西藏邮电系统所需的各类人才，选派专家制定西藏邮电事业的发展规划，而且对口包干支援西藏邮电专业技术干部。1984年5月10日，邮电部决定：“对全区14个县级以上邮电企业，采取由各省、自治区、直辖市邮电部门对口支援技术人员的办法，每3年分别向西藏每个对口单位援派10名专业技术人员。”如此类似于中央第三次西藏工作座谈会确立的对口支援、分片负责、定期轮换的对口援藏办法，能源领域“换岗顶替、对口培训”的人才援藏办法也与之类似。1989年8月，时任能源部副部长史大桢率领工作组与西藏自治区政府会谈，达成了“换岗顶替、对口培训”的援藏办法，即：“西藏与内地性质、规模以及设备类型相同或相似的电力企事业单位分别建立对口培训，结业后回原岗位工作，在西藏派出人员实习培训期间，内地对口单位同时派出相应岗位的人员到西藏对口单位帮助工作。”这种对口援藏模式曾“在全国援藏工作中广为推广”，既反映了改革开放后西藏亟需其他省市帮扶的新形势，以适应加快经济发展和维护社会稳定的现实需要，促使对口援藏随着国内国际形势变化而迈向机制化。

三、对口援藏迈向机制化

经过对口援藏关系的建立、对口援藏项目的落实、对口援藏办法的探索与实践，到20世纪90年代初基本形成了比较完善的对口援藏办法，受到西藏各族干部群众的欢迎。1993年10月5日，时任西藏自治区党委书记陈奎元在江泽民主持召开的中南、西南十省区负责人座谈会上，提出为确保西藏经济繁荣和长治久安，请求内地继续支援干部，并“建议选择若干人才多的省份，各包西藏一个地区，干部在藏工作长短期皆可，由各省自行组织轮换，进藏干部帮助制定当地经济发展规划，实行目标责任制”。1994年7月20日，陈奎元在中央第三次西藏工作座谈会上，再次建议“实行‘长期支援、自行轮换’的办法，请中央确定内地一部分省市选派干部，定向、长期支援我区各地市，中央、国家机关对口支援我区各部门。进藏干部由所在省与西藏协商安排职务，每人在藏工作的时期长短不限，可由派出省自行组织轮换”。这是在党的十四大确定建立社会主义市场经济体制时代背景下西藏的主动作为，是为西藏繁荣发展和长治久安提出的合理诉求，既获得了党中央的高度重视和首肯，也可以充实西藏干部队伍，推动对口援藏从自发到自觉、从零散到规模、从随意性到计划性、从临时性到相对稳定性的转变。

中央从1994年至2010年相继召开了第三、第四、第五次西藏工作座谈会，不仅在第一、第二次西藏工作座谈会的基础上形成了相对稳定的西藏工作座谈会机制，而且开启了对口援藏机制化之路。1994年7月，江泽民在中央第三次西藏工作座谈会上指出：“关心西藏、支援西藏是党和国家的一贯政策，是全国各族人民的共同责任……要坚持不懈地长期做下去。”会上确立了62项援藏工程，明确“中央、国务院各部委和各省区市应继续与西藏建立长期的、相对稳定的对口支援关系，内地两三个省市对口支援西藏一个地市”，即采取“分片负责、对口支援、定期轮换”的援藏办法。2001年6月，江泽民在中央第四次西藏工作座谈会上指出：“全国支援西藏，是中央的重要战略决策，是关系党和国家工作全局的政治任务，也是在社会主义市场经济条件下帮助西藏实现快速发展的特殊措施。”会议决定加大援藏力度，确立117项援藏工程；增加部分大型国有企业参与援藏，将原未列入受援范围的29个县纳入对口援藏范围，原定10年的对口援藏工作再延长10年。2010年1月，中央第五次西藏工作座谈会决定完善干部、人才、技术、经济援藏相结合的工作格局；将对口援藏工作再延长10年，至2020年；规定对口援藏省市的年度援藏投资实物工作量，按本省市上年度地方财政一般性预算收入的1‰投放，建立了援藏资金稳定增长机制，为对口援藏工作提供了相对稳定的资金支持和政策保障。

对口援藏机制化的同时，援藏主体、援藏范围、援藏时间、援藏结对关系、援藏项目和资金投放等，经历了“大稳定、小调整”，与时俱进、动态变化，但最具特色的是“组团式”援藏新模式。2015年，中央第六次西藏工作座谈会召开，中组部、国家卫计委等，实施由北京大学多家附属医院、北京协和医院和北京、上海、广东、重庆、辽宁、安徽、陕西7个援藏省市的三甲医院，选派“组团式”援藏医疗队，通过“以院包院”、“以院包科”、“跟师培养”等方式，重点援助西藏自治区人民医院和西藏7个地市医院，带动了西藏74个县区医疗水平的提升。2015年底，教育部、财政部等实施“组团式”教育援藏，集中内地优质师资重点援助西藏一批中心学校，以此辐射和影响其他中小学，同时促进西藏学校与援藏省区市的学校“结对”共建，促进西藏与援藏省区市的师生交流交往交融。笔者在西藏考察期间，曾听到一种声音，即普惠式的对口援藏，虽然面面俱到，深受各族干部群众拥护，有助于铸牢中华民族共同体意识，但类似“撒胡椒面”式的分散做法，也容易导致重点不突出、特色不鲜明、效果不明显的问题。“组团式”援藏在对口援藏的基础上，采取突出重点、集团作战的援藏新模式，是对口援藏机制的有益补充。

从1994年中央第三次西藏工作座谈会确立延续至今的对口援藏办法，三十年风雨兼程的对口援藏路，大体上形成了相对稳定、科学高效的对口援藏机制，为西藏的长治久安和高质量发展奠定了坚实的物质基础与社会基础。据统计，“从1994年至2022年，先后有10批共11900名援藏干部人才奋战在高原各地。不断加强同各对口援藏省市的协调，探索与援藏省市和中央企业协同发展、产业合作以及援藏工作管理新模式，统筹融合经济援藏、产业援藏、科技援藏、就业援藏、扶贫援藏等，以及医疗、教育人才‘组团式’援藏，实现从给资金、建项目的‘输血式’帮扶，逐步向产业培育、技术支持、人才培养等的‘造血式’帮扶转变。仅‘十三五’期间，17个省市规划安排援藏项目就达1260个，完成总投资200亿元。”如此坚持不懈地对口援藏与西藏各族干部群众的团结奋斗相结合，不仅带来西藏经济建设全面快速发展、人民生活水平不断提高，而且在依法治藏、富民兴藏、长期建藏中不断凝聚人心、夯实基础，铸牢了中华民族共同体意识。2015年8月，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上把对口援藏列入党的治藏方略，进一步强调把改善民生、凝聚人心作为西藏经济社会发展的出发点和落脚点。2020年8月，中央第七次西藏工作座谈会上扩充的新时代党的治藏方略中，再次强调这一点，重申对口援藏是党中央的一贯政策，必须长期坚持，总结经验，开创新局。2021年7月，习近平总书记在西藏考察期间提出了“援藏精神”，这是西藏继老西藏精神、“两路”精神后的又一崇高精神，是对对口援藏的充分肯定和高度赞誉，是对援藏干部和西藏各族干部群众的极大激励和鼓舞，必将推动对口援藏的高质量发展。

（来源：《西藏研究》2024年第3期。作者徐志民系中国社会科学院大学教授，中国社会科学院历史理论研究所研究员）