杜哲元：美国国会立法干涉中国西藏事务的特点与动向

【内容摘要】2017年美国对中国推行全面战略竞争之后，美国国会随之加大力度以立法方式干涉中国西藏事务。这集中反映在美国国会涉藏专项法案的数量和成为“法律”的几率大幅上升。所谓达赖转世议题、“青藏高原生态环境和水资源”议题、十四世达赖集团“民主性”议题以及“中国对西藏的主权”议题，开始成为美国国会立法干涉中国西藏事务的四个重点方向。在涉藏问题上要求对中国频繁发起定向制裁、对中国西藏事务大肆进行污名化以及推动涉藏问题进一步国际化，开始成为美国国会立法干涉中国西藏事务的三个主要手段。这四个重点方向和三个主要手段相互联系，对中国的安全和发展带来了一定挑战。对此，中国应未雨绸缪，从内政、外交和外宣三个方面采取应对措施。

【关键词】美国国会；涉藏法案；干涉动向；中国西藏；边疆安全

【作者简介】杜哲元，中国政法大学政治与公共管理学院副教授。

【内容摘要】《统一战线学研究》2024年第4期。本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目“大变局下美国干涉我国西部边疆事务的手段与趋势研究”阶段性成果，项目号：21YJCGJW003。原文编发时略有删节调整，注释从略。

正文

一、问题的提出

2011年11月，奥巴马政府推出“亚太再平衡”战略后，美国开始推行对华战略竞争，对华政策更侧重于遏制打压，中美关系出现明显变化。2017年初，特朗普政府上台。经过近一年的战略摸索和试探后，美国于该年11月正式提出“印太战略”，并在12月发布“国家安全战略报告”，公开将中国定性为“战略竞争对手”。这标志着美国对中国的认知发生了根本性变化，美国开始推行对华全面战略竞争，对华遏制打压政策走向公开化和加剧化，并导致中美关系严重恶化。2021年初，拜登政府上台后延续并扩展了特朗普政府的“印太战略”和对华全面战略竞争，将中国定性为美国“最严峻的竞争对手”，提升对华遏制打压的强度、广度和精细度，并在对华政策中更加突出“价值观外交”，进一步恶化中美关系。可以说，2017年之后美国对华政策和中美关系进入到了一个新阶段。在对华全面战略竞争的总框架下，美国加大力度干涉中国内政，涉疆、涉港问题开始成为美国遏制打压中国新的重点方向。2017年以来，在美国推行全面对华战略竞争和中美关系严重恶化的新背景下，在涉疆和涉港问题的热度大幅上升的新情况下，美国是否仍然关注涉藏问题这个中美关系中的老问题？美国对中国西藏事务的干涉有哪些新的变化？美国的干涉将会给中国的安全和发展带来什么样的影响？这三个问题不仅关系到中国民族宗教工作的大局，而且关系到中国西部边疆的发展稳定和长治久安。

习近平总书记在2021年8月召开的中央民族工作会议上指出，“必须坚决维护国家主权、安全、发展利益”。在同年12月召开的全国宗教工作会议上，习近平总书记强调，“要切实解决影响我国宗教健康传承的突出问题”。“治国必治边，治边先稳藏”，西藏事务在全国民族宗教工作大局中有着十分重要的地位。美国在对华全面战略竞争中干涉中国西藏事务，不仅将破坏中国的主权、安全、发展利益，而且将严重干扰中国藏传佛教的健康传承。因此，通过细致和深入的学术研究回答上述三个问题并找到恰当有效的应对方案，对于做好涉藏民族宗教工作、实现中国西部边疆的发展稳定和长治久安十分必要。本文尝试通过分析2017年以来美国国会涉藏专项法案和决议案回答上述三个问题。

国内学术界就美国对中国西藏事务的干涉较早予以了关注和研究，相关成果比较丰富。2017年以来的相关研究大致可以分为三种类型：第一种聚焦于美国国会的涉藏法案。有学者分析和批判了美国“西藏政策及支持法案”的谬误，有学者对美国国会涉藏立法的国内政治动因进行研究。但这一类型的研究存在两个问题，首先是对117届美国国会以来的一系列新的涉藏法案未能及时关注，其次是对这一系列新的涉藏法案缺乏整体性的归纳分析。第二种聚焦于美国政府整体的涉藏政策。有学者对美国白宫、国务院和国会三者的涉藏政策展开研究，认为美国国会的涉藏立法活动愈发频繁和激进；有学者从美国亚太战略角度研究美国对华关系中的涉藏政策，认为拜登政府对所谓“西藏问题”的操弄更加系统具体。这一类型研究虽然涉及美国国会对中国西藏事务的立法干涉，但分析的深度相对有限。第三种将美国国会的涉藏立法放置在美国国会涉华立法活动的总框架内进行分析。有学者分析了特朗普政府时期美国国会涉台、涉港、涉疆、涉藏法案的背景、沿袭和内容，有学者研究了特朗普执政时期美国国会的涉华法案及其影响，还有学者以第115—117届美国国会涉华提案为案例，分析了美国国会涉华立法的特点、机制与走向。这一类型研究虽然涉及美国国会的涉藏法案，但在涉藏法案的分析深度上略显不足。

本文聚焦2017年以来美国国会的涉藏专项法案和决议案，并以此为主要研究依据，研判2017年以来美国对中国西藏事务的关注度和干涉力度，深入而全面地分析2017年以来美国干涉中国西藏事务新动向的具体内容以及对中国的影响，并从内政、外交和外宣三个方面提出应对措施。本文之所以选择美国国会的涉藏专项法案和决议案作为研究美国涉藏政策的主要依据，是因为它们能够比较全面地反映美国政府涉藏政策的特点和动向。首先，自1987年以来，国会逐渐成为美国涉藏政策的主要制定者和推动者。其次，这些涉藏专项法案一旦被总统签署，会成为美国政府必须执行的政策，而且往往是美国政府涉藏政策中核心性与纲领性政策。再次，即便一项涉藏专项法案在国会两院通过并被总统签署的概率极低，但它仍有较大的分析价值。虽然国会议员不直接参与美国对外事务的决策和执行，但他们提出的涉外法案和决议案仍会对美国政府的对外政策产生影响，为其政策的制定和实施提供基础或框定方向。复次，在处理对外事务上，美国国会具有一定的独立性，而且它对美国的媒体和非政府组织有着较大的影响，这些媒体和非政府组织同样也能影响美国政府的对外政策。最后，在处理对华关系上，美国政府通常扮演着相对谨慎的角色，而国会更为激进和强硬，在提出对华遏制打压政策方面，往往会先于美国政府，其力度往往会大于美国政府。因此，分析美国国会的涉藏专项法案和决议案，既可以“窥一斑而知全豹”，预判美国政府整体涉藏政策的走向，也可以预判美国政府涉藏政策严重性和危害性的上限之所在。

二、美国国会涉藏立法的基本情况与特点

2017年以来，美国国会议员提出了诸多涉藏专项法案和决议案，这些法案和决议案不仅数量较多、成“法”率较高，而且在内容上普遍激进强硬、富有攻击性。相对于美国国会以往的涉藏法案，它们在美国中央政治层面、选区政治层面以及与其他涉华法案的关联性上都表现出一系列新特点。

（一）美国国会提出的涉藏专项法案和决议案

2017年至今，美国国会已历经四届，共提出过11项涉藏专项法案。在115届国会，众议员詹姆斯·麦格文和参议员马可·卢比奥分别提出了“对等进入西藏法案”，联署议员分别达55人和15人。众议员詹姆斯·森森布伦纳提出了“藏人难民援助法案”，联署议员有4人。这两项法案实际上早在2014年的113届国会和2008年的110届国会中已有出现。在116届国会，麦格文和卢比奥又分别提出了“西藏政策及支持法案”，联署议员分别达35人和25人。众议员斯科特·佩里提出了“自由西藏法案”，无联署议员。在117届国会，佩里又提出了“西藏独立法案”，有2名议员联署。麦格文和参议员杰夫·默克利分别提出了“促进解决藏中冲突法案”，联署议员分别有9人和2人。在118届国会前半期，麦格文和默克利再次分别提出“促进解决藏中冲突法案”，联署议员分别增至42人和15人。前者于2024年2月在众议院获得通过，后者更名为“促进解决藏中争议法案”后，于2024年5月和6月分别在参众两院获得通过。在这些法案中，“对等进入西藏法案”在2018年12月被特朗普签署成为“法律”。“西藏政策及支持法案”被捆绑进“2021财年综合拨款法案”，在2020年12月被特朗普签署成为“法律”。在某种意义上，该法是继“2002年西藏政策法”之后美国干涉中国西藏事务的又一项总纲性“法律”。“促进解决藏中争议法案”则于2024年7月12日被拜登签署成为“法律”。

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在这7年多时间内，美国国会还提出了10项涉藏专项决议案和2项共同决议案（H.Res.65、H.Res.743、S.Res.429、S.Res.686、H.Res.697、S.Res.752、S.Res.75、H.Res.540、S.Res619，H.Res1072，H.Con.Res.89、S.Con.Res.30）。其中，115届国会参议员帕特里克·莱希提出的429号决议案在参议院获得通过，116届国会众议员泰德·约霍提出的697号决议案在众议院获得通过。前者意在“确认2018年3月10日为‘藏人权利日’，并呼吁国务院全面落实‘2002年西藏政策法’的规定”；后者意在施压“中国在西藏实行真正的自治，并肯定十四世达赖为促进全球和平、和谐和理解所做的工作”。美国炒作涉藏议题的反华顽固派议员已经出现新老更替，老牌反华顽固派议员如丹尼尔·范斯坦、莱西与克里斯托弗·史密斯等人要么已经去世，要么已经退休，要么反华关注重点发生转移，而麦格文与卢比奥则成为美国国会干涉中国西藏事务的“急先锋”。一些近年进入美国国会的新议员，如佩里和乔什·霍利等人，在干涉中国西藏事务上表现得相当激进。

总体而言，115—118届美国国会提出的涉藏专项法案的数量不仅远超奥巴马政府时期的111—114届国会，而且成为“法律”的几率非常高。从纵向比较来看，111—114届国会在8年间提出过6项涉藏专项法案，只有“对等进入西藏法案”为新法案，且没有一项法案成为“法律”。而115—118届国会在七年半的时间内就提出过11项涉藏专项法案，其中新法案就有8项，且有3项法案成为“法律”。可见，2017年以来美国国会对中国西藏事务的关注度明显高于奥巴马政府时期。从横向比较来看，在专项法案成为“法律”的几率上，2017年以来美国国会对涉疆和涉港问题的关注度急剧上升，国会中提出的涉疆和涉港法案的数量剧增，在数量上远超涉藏专项法案，但目前涉疆专项法案有2项成为“法律”（“维吾尔人权政策法”和“维吾尔强迫劳动预防法”），涉港专项法案有3项成为“法律”（“香港自治法”“香港人权和民主法”以及“禁止向香港警察商业出口涵盖军用品法”）。由此也可见，2017年以来美国国会立法干涉中国西藏事务的力度不亚于它对中国新疆事务、香港事务的干涉。

（二）美国国会涉藏立法的特点

从美国中央政治层面看，首先，在府会政治上，115—118届国会与白宫之间均不存在“强分立”状态。115届国会和117届国会与白宫是“一致政府”，116届国会和118届国会与白宫是“弱分立政府”，总统面临国会争权的掣肘和压力相对较小，国会借涉藏问题与总统争权的动力也相对较小。其次，在党派政治上，美国国会在干涉中国西藏事务上不存在两党对立的现象。从这些涉藏专项法案的提案人和联署人的数量分布上分析，两党基本持平；在涉藏专项决议案的提案人和联署人的数量分布上，民主党议员的数量略高于共和党。在一些影响较大且已经成“法”的涉藏专项法案上，其提案人往往分属两党。比如，“对等进入西藏法案”和“西藏政策及支持法案”的提案人麦戈文和卢比奥分属民主党和共和党，参议院429号决议案和众议院697号决议案的提案人莱希和约霍也分属民主党和共和党。最后，在两院政治上，美国国会参众两院在推出涉藏专项法案上没有表现出一方激进、另一方谨慎以及一方制约另一方的情况。两院议员在提出涉藏专项法案上多有勾连，比如2019年9月，麦格文在众议院提出“西藏政策及支持法案”后不久，卢比奥也于同月在参议院提出该法案，而“对等进入西藏法案”则是两人于同日分别在参众两院提出。综合这三点分析，可以发现进行内部政治斗争并非美国国会议员提出涉藏专项法案的主要动因，美国府会、两党和两院之间在干涉中国西藏事务上不存在明显的分歧与对立，美国国内政治极化没有分散和削弱美国对中国西藏事务的干涉力度。

从美国选区政治层面看，通过分析涉藏专项法案的提案人和联署人的选区分布可以发现，除了落基山地区和中部地区的蒙他拿州、怀俄明州、新墨西哥州、堪萨斯州、艾奥瓦州、肯塔基州、内布拉斯加州、北达科他州以及阿拉斯加州外，这些议员几乎遍布美国各个州。相关选区中又有4个较为集中的区域：从缅因州到佛罗里达州的东海岸16州、从华盛顿州到加利福尼亚州的西海岸3州、五大湖区的8州以及南部的得克萨斯州，而加利福尼亚州、马萨诸塞州和纽约州的数量位居前三。这反映出选民的对华态度对议员的涉藏提案有着较大的影响。从意识形态上讲，新英格兰地区和加利福尼亚州的选民更偏向于自由主义意识形态，佛罗里达州和得克萨斯州等中南部地区的选民更偏向于保守主义意识形态。这些选民在意识形态上对中国多持负面看法，出自这些地区的议员则会迎合选民的意识形态偏好，提出意在遏制打压中国的涉华法案。从经济上讲，高科技产业在加利福尼亚州的经济中占比较大，制造业在五大湖地区和得克萨斯州的经济中占比较大，而中国被美国舆论污名为美国高科技产业的竞争者和美国制造业回流的阻碍。受到这种误导，这些地区的选民可能对中国多持负面看法，出自这些地区的议员更倾向于提出意在遏制打压中国的涉华法案以迎合选民。

从与其他涉华法案的关联性看，美国国会中热衷于提出涉藏专项法案的议员也往往热衷于提出或支持涉疆、涉港和涉台法案，尤以麦格文和卢比奥最为突出。麦格文是美国国会中较早关注涉疆问题的议员。2009年12月，他就在众议院提出了一项涉疆决议案（H.Res.953），后又于2020年3月提出了“维吾尔强迫劳动预防法案”，并于2019年9月在涉港问题上提出所谓“保护香港法案”。卢比奥在涉疆问题上分别于2018年11月和2020年3月提出过“维吾尔人权政策法案”和“维吾尔强迫劳动预防法案”；在涉港问题上于2019年6月提出过“香港人权和民主法案”；在涉台问题上，从2017年到2023年，先后提出过5项涉台法案（S.1051、S.1566、S.1513、S.1074、S.1997）。另外，在这些涉华问题上，佩里、默克利、霍利、泰德·克鲁兹等人分别提出过相当多的法案和决议案。可以发现，涉藏问题在美国国会处理对华关系上已经不具有特殊性，美国国会议员不再是主要基于涉藏问题提出反华制华法案，更多地是因为要从战略上遏制打压中国而提出涉藏法案。这表明美国国会议员提出的诸多涉台、涉港、涉疆和涉藏法案之间不是此消彼长的竞争关系，而是“狼狈为奸”的关系，它们共同服务于美国遏制打压中国的总目标。

综上所述，115—118届国会在立法干涉中国西藏事务上，府会、两党与两院之间存在着较大的一致性。其立法干涉的社会基础具有广泛性和集中性，立法干涉中国西藏事务与立法干涉中国台湾事务、香港事务和新疆事务之间有着较大的联动性。2017年以来美国国会之所以加大力度立法干涉中国西藏事务，并呈现上述三个方面的特点，其中很重要的一个原因在于美国朝野的对华错误认知。首先是对中国意识形态上的偏见。部分美国议员、媒体和民众对中国持有根深蒂固的意识形态偏见，不仅将中国视为“挑战资本主义制度”“破坏美式自由主义”的对手，而且将中国臆想为所谓压制人权和宗教信仰自由的“威权国家”，从而在感情上反感和仇视中国。其次是对中国经济上的误读。一方面，部分美国议员、媒体和民众错误地认为中国强大而完备的制造业体系阻碍了美国制造业回流，将其自身就业问题和贫富分化问题归罪于中国；另一方面，他们还错误地认为中国推动产业升级和发展高科技产业是为了挑战并取代美国在这一领域的主导地位，认为该领域是零和竞争性的、美国在这一领域的主导地位直接关系到它的世界霸权地位。最后是对中国战略上的迷思。部分美国议员、媒体和战略研究界精英深受古典地缘政治学说和“权力转移”理论的影响，他们多通过这两个理论学说去观察和评估中国发展与中美关系，从而得出“中国是美国最严峻的挑战、中国意图取代美国世界霸权地位”的错误结论。这三种对华错误认知不仅盛行于美国政界，而且在美国学界、商界、媒体和民众中也广为流行，它们集中到国会政治层面会导致相当一部分议员妄图以立法方式遏制打压中国，而中国西藏事务正是其重点干涉方向之一。

三、美国国会涉藏立法的新动向及影响

2017年以来，所谓达赖转世议题、“青藏高原生态环境和水资源”议题、十四世达赖集团的“民主性”议题以及“中国对西藏的主权”议题，开始成为美国国会立法干涉中国西藏事务的四个重点方向。在涉藏问题上对中国频繁发起定向制裁、对中国西藏事务大肆进行污名化以及推动涉藏问题进一步国际化，成为美国国会立法干涉中国西藏事务的三个主要手段。这四个重点方向和三个主要手段相互联系，以遏制打压中国为总目标，以破坏中国的主权和领土完整、抑阻西藏及四省涉藏州县的发展建设、干扰西藏及四省涉藏州县的社会稳定、损害中国的国际形象和声誉、恶化中国与周边国家的关系为五个具体意图。

（一）挑起与干涉达赖转世问题

通过挑起与干涉达赖转世问题，美国国会妄图以此破坏中国西藏和四省涉藏州县的社会稳定，又以此挑拨印度、尼泊尔、不丹、蒙古国和俄罗斯等国与中国的关系。本来按照宗教仪轨、历史定制和中国的法律法规，达赖转世并不会成为一个问题，但由于1959年十四世达赖叛逃后长期从事分裂祖国的活动，随着他年事日高，这个问题便逐渐凸显出来，成为近年来美国干涉中国西藏事务的首要重点借口。2018年4月，美国参议院通过了429号决议案，该决议案荒谬地宣称：“藏传佛教宗教领袖包括未来的十五世达赖的身份确认和安置应该完全由藏传佛教信众根据不可剥夺的宗教自由权决定。”“西藏政策及支持法”也荒谬地声称：“关于藏传佛教宗教领袖的选择、教育和崇敬的决定完全是精神问题，应由适当的宗教当局在藏传佛教传统范围内，根据藏传佛教修行者的意愿做出”，“十四世达赖的意愿，包括任何书面指示，应在未来十五世达赖的选择、教育和崇敬中发挥决定性作用”。此外，该法案还妄称用定向制裁和经济资助的方式配合上述规定。一方面，它宣称要制裁那些未来负责或参与选定十五世达赖的中国高级官员；另一方面，资助所谓“在中国和其他地方保护藏传佛教的项目”。

涉藏问题不是民族问题和宗教问题，也不是人权问题，而是涉及中国主权和领土完整的重大原则问题。达赖转世事务纯属中国内政，直接关系到中国的主权安全和政治安全。从制度上看，决定达赖世系的存在及达赖转世，从来就不是单纯的宗教事务，更不是达赖的个人权利，而首先是西藏地方的重大政治事务，是中国中央政府对西藏主权的重要体现。美国国会打着所谓“宗教自由”的幌子，用藏传佛教信众的概念偷换藏族群众的概念，对中国西藏事务进行强权政治干涉。我国要注意防范美国国会这些干涉行径对中国西藏和四省涉藏州县的社会稳定可能带来的不利影响，以及可能会给中国与印度、尼泊尔、不丹、蒙古国的关系带来的消极影响。

（二）编造与炒作“青藏高原生态环境和水资源”问题

青藏高原对于中国和全球都有着重要的生态环境价值，但这一点在近年来开始成为美国国会立法干涉中国西藏事务的一个重点方向和干扰中国落实治藏方略的一个新借口。在“西藏政策及支持法”中，美国国会诬称：“在西藏修建大型水电站大坝以及包括川藏铁路在内的其他基础设施项目，可能导致数千藏民的重新安置，并改变环境”，诬称“传统的西藏草原管理措施可能是缓解气候变暖对青藏高原负面影响的关键，但由于西藏草原牧民的重新安置，这些措施受到了破坏”，诬称“中华人民共和国已经完成了每年调水数十亿立方米的调水工程，并计划从青藏高原调更多的水”。对此，该法案要求国务卿与中国“合作”，既要“监测青藏高原环境”，又要“评估关于强迫游牧民族重新安置的政策”，还要“推动将青藏高原的水资源安全置于地区框架内”。中国政府在富民兴藏的过程中，高度重视保护青藏高原的生态环境。中央第七次西藏工作座谈会明确指出：“坚持对历史负责、对人民负责、对世界负责的态度，把生态文明建设摆在更加突出的位置，守护好高原的生灵草木、万水千山，把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地。”为此，我国制定了《中华人民共和国青藏高原生态保护法》，以加强青藏高原的生态保护。

然而，美国国会罔顾这一基本事实，编造和炒作“青藏高原生态环境和水资源”问题。于内，一方面阻碍中国治藏方略的落实，企图迟滞西藏及四省涉藏州县的发展建设；另一方面，炮制“藏民”与“非藏民”的错误叙事，挑拨中国的民族关系，破坏中国的民族团结，企图破坏西藏及四省涉藏州县的社会稳定。于外，一方面，误导部分南亚和东南亚国家在该问题上的认识，在这些国家中营造出“中国抢夺南亚和东南亚国家水资源”的印象，蛊惑其与美国一起阻碍中国治藏方略的落实；另一方面，借助当前“环境政治”与“气候政治”的全球热度，继续编造和炒作“中国应该为全球气候变暖负责”的谎言，抹黑中国的国际形象。

（三）虚构与标榜十四世达赖集团的所谓“民主性”

近年来，美国不遗余力地虚构与标榜十四世达赖集团的所谓“民主性”，主要出于三种意图。一是为了给十四世达赖集团增加“合法性”，将其拉入所谓“民主伙伴阵营”中，进一步扩展其所谓“国际活动空间”。二是为了以十四世达赖集团的所谓“民主合法性”消解中国对西藏的主权，挑战中国中央政府对西藏的代表权和领导权。三是为了给该集团在后十四世达赖时代“续命”，使其在十四世达赖去世后仍有继续存活下去的理由，确保美国仍能继续对其实施操控。

在“西藏政策及支持法”中，美国国会荒谬地宣称：在2011年和2016年，“西藏流亡政府成员举行了选举，选出了担任藏人行政中央议会议员和行政长官，选举受到国际观察员的监督，并被评估为自由和公正”。美国国会不仅毫无事实依据地鼓吹十四世达赖集团采用所谓“民主制度”来选择领导人，还鼓吹十四世达赖根据所谓“民主原则”将权力下放给“民选”领导人。2021年6月，众议员佩里提出的“西藏独立法案”甚至叫嚣要求美国政府承认经“民主选举”产生的所谓“西藏政府”是“西藏唯一的管理当局”，并要邀请其“司政”对美国进行正式国事访问。美国国会大力虚构和标榜十四世达赖集团所谓“民主性”的企图与其大力标榜“台独”势力的所谓“民主性”相似，表明它仍旧沿着“美式人权高于主权”“美式民主优于国际关系基本准则”的老路，妄图用所谓“美式民主合法性”挑战并取代国际规范中的主权原则，从而达到破坏中国主权和领土完整的真正目的。美国国会虚构与标榜十四世达赖集团的“民主性”，不仅可能助长该分裂集团的声势，而且可能会进一步误导国际社会对该集团的认知，加大中国开展反分裂工作的外部阻力。

（四）肆意挑战和否定中国对西藏的主权

2017年以来，以立法形式挑战和否定中国对西藏的主权在美国国会形成了一波新的热潮，相关法案之多为近几十年来所罕见。2020年5月，众议员佩里提出的“自由西藏法案”叫嚣要求“美国总统承认西藏是一个独立的‘国家’”。2021年6月，他提出的“西藏独立法案”更是荒谬地宣称：“中国对西藏地区的所有领土要求都是无效和没有根据的，不仅要求美国总统承认西藏是一个独立的‘国家’，而且狂妄地要制裁每一个支持西藏属于中国的外国人。”该法案还毫不遮掩地写道，炒作“西藏是一个独立的‘国家’，将有利于美国的国家安全”。2022年7月，众议员麦戈文和参议员默克利提出的“促进解决藏中冲突法案”，也试图歪曲美国政府对西藏属于中国的立场。该法案荒谬地声称：“美国政府的这一立场主要是由于中国对西藏实行了有效控制，既不是因为西藏自古以来就是中国的一部分，也不是因为这种控制手段符合国际法，更不是因为得到了西藏人民的同意。”这是在为以后美国行政系统的涉藏政策走出“两面性”提前找台阶、铺道路。

在这一波挑战和否定中国对西藏主权的热潮中，美国国会积极附和十四世达赖提出的所谓“大藏区”概念，不仅企图挑战和否定中国对西藏的主权，还企图挑战和否定中国对四省涉藏州县的主权。从美国国会如此肆意妄为的行径来看，尽管近年来美国干涉中国新疆事务的热度更高，但在干涉西藏事务上美国走得更远。美国国会以立法形式大肆挑战与否定中国对西藏的主权，可能进一步误导美国国内和国际舆论对中国西藏主权归属的认知。

（五）频繁发起定向制裁

2017年以来，美国国会开始频繁在涉藏法案中强调要对中国官员发起定向制裁。具体的制裁手段主要有两种：一是在拒绝或吊销赴美签证上，禁止被制裁中国官员进入美国；二是阻止和禁止被制裁中国官员在美国拥有财产或进行财产交易。目前美国以第一种制裁手段为主。从美国国会的涉藏法案来看，美国通常会以这三种理由对相关中国官员发起定向制裁：首先是“制定或执行限制外国人进入西藏地区的政策”，其次是所谓“严重侵犯西藏人权和宗教自由”，最后是“负责或参与选定未来十五世达赖的人选”。

与此相关的还有两种类型的制裁，尽管它们尚未成为现实的政策法规，但不排除将来有成为现实的可能性。一是众议员佩里2022年6月提出的“西藏独立法案”，狂妄地要求美国政府对除美国以外世界上支持西藏属于中国的政府人员、军事领导人或其他人员实施制裁。其目的无非是想在全球范围内切断国际资金、技术和人才等要素进入西藏，对西藏的发展建设进行国际经济封锁。二是参议员霍利2020年10月提出的752号决议案呼吁“美国公司应仔细审查其供应链，并与使用西藏和其他强迫劳动或无法证明它们没有使用西藏和其他强迫劳动的供应商和其他合作伙伴断绝关系”。该决议案是为以后美国在西藏复制“强迫劳动”谎言，从而对西藏和涉藏企业实施经济制裁制造舆论氛围，其目的亦是要对西藏进行国际经济封锁，阻碍中国治藏方略的落实和西藏的发展建设。

（六）对中国西藏事务进行污名化

近年来，美国对中国的污名化呈现明显的框架化态势，并主要指向统一战线领域，对中国西藏事务进行污名化正是其重点之一。2017年以来，美国国会对中国西藏事务大肆进行污名化，主要集中在两个方面。

首先，通过歪曲西藏近现代史污名化中国对西藏的主权。2018年4月，美国参议院通过的429号决议案将1959年西藏上层反动集团叛乱称为所谓的“起义”。2024年3月，参议员克鲁兹提出的619号决议案将1959年中国平定西藏上层反动集团的武装叛乱诬称为“种族灭绝”。2020年10月，众议员佩里提出的“西藏独立法案”不顾历史事实，妄言“西藏独立国家的建立比1951年《十七条协议》早了几百年”。该法案还诬称：“1951年，中华人民共和国胁迫西藏代表签署了一项被称为《十七条协议》的非法解决方案。”美国正是通过歪曲西藏近现代史，进而污名化中国对西藏主权的历史依据与历史合法性，企图挑战和否定中国对西藏的主权。

其次，污名化中国治藏方略。这一行径企图进一步挑战和否定中国对西藏的主权，破坏西藏发展建设的有利国际环境，损害中国国际形象和声誉，挑拨中国与南亚和东南亚国家的关系。美国国会除了给中国扣上“侵犯”西藏“人权”和“宗教自由”的帽子外，还编造了中国在西藏推行所谓“强迫劳动”“强制同化”以及“破坏生态环境”等谎言。比如，2020年10月参议员霍利提出的752号决议案诬称：“中国共产党对藏民实行同化政策，不断升级对藏民的攻击，把藏族农牧民赶出他们自己的土地，强迫他们把土地和牲畜交给国家，然后把他们转移到政府控制的机构中，在那里接受强迫劳动培训、政治灌输和其他虐待，并把他们分配到西藏和中国其他地方工作，这些地方通常远离他们的家庭和社区。”在“西藏政策及支持法”中，美国国会还抹黑中国在西藏修建水电站大坝和川藏铁路等基础设施项目，诬称“这些基础设施建设不仅会导致众多藏民被重新安置，还会导致青藏高原生态环境遭到破坏，进而影响全球生态环境，甚至还会导致南亚和东南亚相关国家出现用水问题”。

（七）推动涉藏问题国际化

推动涉藏问题国际化是美国干涉中国西藏事务的惯用手段。但2017年以来，从美国国会推出的涉藏专项法案看，美国的这一手段在侧重点上出现了一定的调整，即从冷战后期以多边为主到当前多边与双边并重。未来，美国仍然会借助国际多边机构来干涉中国西藏事务，但开始侧重于通过双边合作进行干涉。

首先，美国开始侧重于与地区性大国联合干涉。在“印太战略”背景下，美国特别希望拉拢印度来联合干涉西藏事务。为此，2023年2月和6月，参议员默克利和众议员理查德·麦考密克分别在参众两院提出75号决议案和540号决议案，狂妄要求“美国政府承认中国藏南地区是印度的领土”，并谴责所谓“中国在中印边境地区采取挑衅行为”。美国国务卿布林肯按照“西藏政策及支持法”在达赖转世问题上的表述，在与印度外长苏杰生会谈时声称，美印两国要针对达赖转世问题制定应急计划、形成共识。美国驻印大使与印度外交秘书专门沟通，鼓动印度在“声援达赖自主转世”方面与美国保持同步。印度作为一个对中国西藏抱有较大野心的地区性国家，虽然长期以来倾向于单独干涉中国西藏事务，但近年来在遏制中国的共同目标驱使下，与美国联合干涉中国西藏事务的苗头有所上升。

其次，美国迫使或诱导一些相关国家追随其进行干涉。在这一点上，美国的目标主要是尼泊尔。“西藏政策及支持法”就声称：“国务卿应敦促尼泊尔政府遵守与联合国难民事务高级专员达成的君子协议，并向因逃离西藏‘迫害’和‘威胁’而长期居住在尼泊尔的西藏居民提供法律文件，使他们能够更充分地参与尼泊尔的经济和社会。”为此，美国从高官访问、经济援助和联合军演三管齐下，意图使尼泊尔为“藏独”分子提供容身之所和活动场域，并借助尼泊尔的地理位置，安插大量“非政府组织”向西藏地区进行活动和渗透。

最后，美国以涉藏问题为楔子，破坏中国与相关国家的关系。“西藏政策及支持法”特别强调印度、尼泊尔、不丹、蒙古国和俄罗斯也有藏传佛教信众，并暗示这些国家在达赖转世问题上也有“发言权”，甚至未来达赖转世灵童也有权出自这些国家。这一点明显是在怂恿这五个国家干涉达赖转世事务，以此挑拨并破坏它们与中国的关系。

综上所述，这七点新动向中的部分负面影响已经开始显现，还有部分负面影响则是长期性和潜藏性的。这些负面影响虽然会对中国的安全和发展产生制约与破坏作用，但是对于这种作用的实际危害性，中国不必过于担忧。一方面，在中国共产党的领导下，中国西藏和四省涉藏州县取得了巨大的发展建设成就，人民的生活水平得到了大幅改善，这使得美国的干涉不可能有相应的内部条件。另一方面，美国如果要对中国西藏的安全稳定构成直接威胁，离不开印度和尼泊尔的支持。虽然在“印太战略”下美国大力拉拢印度，不断对尼泊尔施加影响，但印度的“大国平衡”与“不结盟”外交传统相当深厚，而尼泊尔介于中印之间，也奉行“多元平衡”外交政策，美国尚不能随心所欲地操纵这两个国家的涉藏政策。最后，美国目前干涉中国西藏事务的一个重要方式是污名化，编造和传播各种涉藏谎言。但是，随着中国国际影响力和国际传播能力的稳步提升，以及越来越多的外国民众能够看到和体验中国西藏和四省涉藏州县的真实情况，美国的涉藏谎言必然会不攻自破。

四、中国应对措施

中国对于美国国会立法干涉中国西藏事务的负面影响，需要系统防范和化解。中国的应对措施不能只针对美国国会，而要以解决所谓达赖转世问题和涉藏污名化为重点，从内政、外交和外宣三个方面采取应对措施。

（一）内政方面的应对措施

内政方面，要着眼于美国干涉达赖转世事务可能给中国西藏和四省涉藏州县社会稳定造成的不利影响，多谋长久之策，多行固本之举。要全面贯彻新时代党的治藏方略，在西藏和四省涉藏州县持之以恒铸牢中华民族共同体意识，不断促进西藏和四省涉藏州县的经济发展和民生改善，深入推动藏族群众与全国各族人民的交往交流交融，在藏族群众中稳步有序地加强现代文明教育和科普教育，坚持推进藏传佛教中国化。此外，对于美国的涉藏制裁，应以《反外国制裁法》为基础，提升中国反对外国制裁法律体系的统筹性、协调性、合法性与可操作性，完善相关实施制度，并适时探索制定更为全面系统的《反外国干涉法》。

（二）外交方面的应对措施

外交方面，相关措施可以分为双边和多边两个方面。在双边外交方面，聚焦解决达赖转世问题，既要应对美国利用该问题扰乱中国周边局势的企图，又要挤压十四世达赖集团相关错误主张的国际承认空间，主要工作对象是美国与中国周边相关国家。对于美国，不仅应加强对其行政系统的释疑解惑工作，还应积极开展立法机构交往、地方外交和民间外交。在这个过程中，要坚决亮明中国的原则和底线，清晰表明中国的立场和态度，对美国干涉中国西藏事务的任何言行予以坚决反对、及时揭批。对于中国周边相关国家，应做好分类工作，采取有针对性的措施。对于俄罗斯、尼泊尔和蒙古，中国应加强协调与合作。对于印度，在加强沟通的同时，也应坚决亮明中国的原则和底线，清晰表明中国的立场和态度。

（三）外宣方面的应对措施

外宣方面，应以美西方媒体和民众为工作重点，逐渐在美西方媒体和民众心中树立正确的中国西藏观，聚焦达赖转世的历史定制与宗教仪轨、西藏地区与祖国的历史关系、西藏和四省涉藏州县的生态环境与水资源、西藏和四省涉藏州县经济社会的发展建设成就、西藏和四省涉藏州县人权与宗教信仰自由的发展建设成就这五大议题，让更多国外民众看到相关事实真相。应注重发挥高校和智库作用以及宗教文化交流作用，开展通俗性涉藏外宣，不断提升西藏和四省涉藏州县的正面国际曝光度。

五、结语

2017年以来，美国加大力度干涉中国新疆事务、香港事务的同时，未放松对中国西藏事务的干涉。这尤其反映在美国国会立法干涉方面，甚至由于美国对华全面战略竞争的带动，其干涉力度之大远超冷战结束后的其他时段。美国朝野对中国意识形态上的偏见、经济上的误读以及战略上的迷思是导致这一现象的三个重要原因。在美国国会立法干涉西藏事务的四个重点方向中，其干涉达赖转世事务对中国的影响最为紧迫，需要中国从内外两个方面做好充分准备和防范。美国国会对包括青藏高原生态环境和水资源、中国对西藏的主权、中国治藏方略和成就以及西藏人权和宗教信仰自由的污名化，目前虽然主要是在舆论战层面展开，但其产生的消极影响可能难以快速消除。这需要中国把美国对中国西藏事务、新疆事务与香港事务的污名化联系起来，统筹推出应对和反制美国对华污名化的长效机制，全面提升中国外宣能力和国际话语权，筑牢中国作为全球性大国的道义基础。