高宝军、刘佳：西藏对外贸易发展的质性考察

【内容摘要】西藏作为我国面向南亚开放的重要通道具有不可替代的战略地位，对外贸易的重要性日益凸显。通过实地调研发现，近年来在国家特殊优惠政策、对口援藏、面向南亚区位优势和西部陆海通道全面拓展政策和机遇背景下，西藏对外贸易实现稳中向好发展态势。文章分析了近年来西藏对外贸易发展现状和目前对外贸易发展劣势困难，提出推进贸产融合、服务市场主体、建立健全外贸扶持政策、提升口岸贸易便利水平、创新外贸新业态新模式、构建外贸人才引育体系、挖掘对尼经济合作潜力等对策建议。

【关键词】西藏；对外贸易；质性考察

【作者简介】高宝军，陕西省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员，主要研究方向为民族地区经济和社会发展。

【文章来源】《西藏民族大学学报》（哲学社会科学版）2024年第4期。本文系国家社科基金重点项目“西藏高海拔生态移民的可持续发展模式和实现路径研究”（项目号：19ASH015）的阶段性成果。原文编发时略有删节调整，注释从略。

西藏自治区位于祖国西南边陲，是我国面向南亚开放的重要门户，与缅甸、印度、不丹、尼泊尔和克什米尔地区毗邻，是历史上通往南亚的“茶马古道”“羊毛之路”和“茶盐古道”的重要节点，对外贸易历史悠久，据史料记载，早在公元7世纪前就已建立起贸易往来的通道。伴随我国改革开放力度不断加大，西藏对外开放程度不断深化，目前西藏已有樟木、亚东、普兰、吉隆等陆路边境口岸，这些口岸沿着喜马拉雅山脉脉络分布，西藏已成为我国面向南亚开放的重要通道，进入稳定深化发展阶段。外贸发展不仅能带动西藏经济的快速发展，优化调整产业结构，而且可以带动西藏特色产业，增加就业岗位，对市场也有一定激活作用。因此，西藏对外贸易具有重大意义。

一、西藏对外贸易的发展现状

改革开放特别是进入新时代以来，西藏不断加快对外开放，由于受政策影响大、外向型产业支撑弱、贸易伙伴较单一、地震和疫情等突发事件叠加及贸易“大单”等诸多不确定、不稳定、不可控因素增多影响，西藏外贸总量波动较大。近两年，西藏克服困难、强化措施、加大扶持、实现了外贸止跌企稳、总体稳中向好发展。

（一）对外贸易规模

21世纪以来，西藏外向型经济逐步发展，外贸总量呈现波动大、韧性足、出口导向的基本特点。2000-2007年，西藏年外贸总量从10亿元左右提升至28亿元左右。2008年，伴随支持外贸出口奖励政策实施，外贸总量增至53.2亿元。2009年，受国际金融危机冲击和“3·14”事件后维稳压力增大影响，政策“洼地效应”锐减，外贸总量减至27.5亿元。2010年后，贸易奖励政策刺激效应延续，2012年和2013年外贸总量均突破200亿元，2014年贸易总量下降32.64%，仅为138.48亿元。2015年，受尼泊尔“4.25”地震影响，致使樟木和吉隆口岸道路、商铺等基础设施受损，陆路口岸货物通行受阻，加上粗放式贸易奖励政策取消，外贸总量断崖式下跌至56.6亿元。2020年，新冠病毒疫情突发，造成外贸总量再次下跌，仅为21.3亿元。伴随樟木口岸恢复货运通道功能、吉隆口岸建设加快，西藏外贸主体参与热情持续回温。2021年来，外贸总量恢复提升至40亿元以上。剔除政策调整及偶发因素，“十三五”以来，西藏进出口额徘徊在40-59亿元左右，呈现出偶有起伏、总体稳中向好态势，进入到由绝对出口导向型（出口占比80%以上）转变为以出口为主（出口占比50%以上）、进口占比快速提升新阶段。从全国情况看，近五年来全国年进出口总量低于百亿元的省（区）仅有西藏和青海，除2020年青海进出口总值略高于西藏外，其余年份西藏均略高于青海。

（二）区域分布

外贸主体注册地所在地（市）统计，拉萨市进出口额度在西藏外贸中一枝独秀，占比呈逐年上升的趋势，2019-2022年分别占当年外贸总量的84.3%、75.7%、90.1%、96.7%。其他地（市）中，日喀则市、那曲市外贸体量虽小且逐年下降，但仍占据西藏外贸总额一席之地，昌都市、山南市、林芝市、阿里地区等长期以来外贸总量合计仅占全区的1%-2%。伴随吉隆口岸、樟木口岸陆续恢复客运、客运通道功能，日喀则市外贸交易体量有所增加，拉萨市进出口额度有所降低，2023年拉萨市55.18亿元，占西藏外贸总量的50.26%，日喀则市54.22亿元，占西藏外贸总值的49.40%，略低于拉萨市。

（三）商品结构

西藏绝大部分出口产品以传统劳动密集型产品为主，服装鞋帽、小型机电等均由浙江和广东生产，辅以部分工业、食品原材料及少量机电产品。出口产品主要为羊毛制品、瓶装饮用水、藏毯、冬虫夏草等自产产品，这些产品主要为西藏本地特色原料或初加工制品，年出口额平均在1亿元左右，尚未达到年外贸易总量的2%。进口产品主要以飞机相关设备、药品、矿产品等方面。

（四）经营主体

外贸经营资质备案数据显示，西藏对外贸易经营者备案企业1500家左右，但这些企业中实际有贸易行为的90家，其中在西藏内实体生产的企业仅9家，且主要从事农牧产品出口初加工。进出口贸易总量排名相对比较靠前的企业分别为旭达通、阿卓仓、玖熙等，这些企业主要从事报关报检、物流等服务的边贸物流型第三方服务业，此类企业2022年贸易总量占外贸总值的30%左右；西藏骏捷、梅花生物、珠峰资源等注册在西藏但总部、生产及报关出口均在内地的“两头在外”一般贸易企业，在2022年贸易值占外贸总量的比重为67%。

（五）贸易伙伴

一直以来尼泊尔是西藏最大的贸易对象，据海关统计数据计算，2016-2022年，西藏对尼贸易总量为155.58亿元，占西藏进出口总额的50%。其中，出口额152.93亿元，占比98%，进口额2.65亿元，占2%，处顺差状态。近年来，西藏对外贸易“朋友圈”持续扩大，2021年与西藏开展进出口贸易的国家和地区达到77个，同比增长18.46%；在这些国家和地区中有19.82亿元的进出口贸易总量是与32个“一带一路”共建国家和地区进行的，同比增长38.4%。

（六）贸易方式

剔除贸易“大单”偶发因素，如飞机进口、境外工程设备出口等，西藏对外贸易方式主要是一般贸易与边境小额贸易，一般贸易和边境小额贸易不相上下。边民互市贸易总额较小，受边民互市市场（点）季节性开放、人员往来限制等因素影响较大，总体呈现不稳定、不充分状态。

二、西藏对外贸易的发展优势与潜力

（一）国家特殊优惠政策夯实基础

党中央高度重视西藏工作，在政策上给予特殊支持。2013年以来，西藏积极参与构建“孟中印缅经济走廊”“一带一路”倡议和环喜马拉雅经济合作带。国家在航空、铁路、公路及口岸基础设施方面不断加大对西藏支持力度，2012-2021年十年间，西藏实施规划项目525个，总投资6826亿元，其中中央政府投资5309亿元，占比77.8%。“十四五”期间，中央政府规划投资4411亿元，与“十三五”相比增长64%。截至2022年底，西藏662个乡镇、4382个行政村实现通硬化路，通畅率达分别达到95%、78.76%，目前已有7个民用运输机场通航，开辟了150多条国内外航线，通航城市62个。同时，西藏利用对外援助政策性资金，支持尼泊尔在吉隆、樟木口岸建设公路、桥梁，改善了吉隆、普兰、尼泊尔口岸的基础设施，大大提高了口岸通关能力。通过打造内通外联通道网络体系，为西藏进一步扩大开放、深度参与“一带一路”建设奠定坚实基础。

（二）对口援藏激发经济社会活力

在党中央亲切关怀和坚强领导下，中央各部委和有关省份开展了全方位、宽领域、多层次援藏工作，援藏工作取得显著成效。“十三五”期间，中央企业重大基础设施项目在西藏累计落地3585个，完成项目3417亿元。全国商务援藏工作通过人才培养、招商引资、产品推介、消费帮扶壮大西藏外向型经济。广大援藏干部充分发挥桥梁纽带作用，围绕高原生物、旅游文化、边贸物流等产业，深入抓好招商引资，仅第九批援藏干部在2019-2022三年间，就组织招商引资2100场（次），引进内地企业1100多家，实际资金到位410亿元。在“中央支持西藏、全国支援西藏”政策带动下，一批外向型企业来西藏投资兴业，经开区等开放平台建设方兴未艾，西藏产品在各大国际性展会上展示风采、斩获订单，对西藏本地品牌在国内国际双循环中的竞争力增强起到巨大的带动作用。

（三）面向南亚区位优势日益凸显

伴随新格局不断形成，川藏铁路、清洁能源基地、边疆安全能力、成渝双城经济圈建设等国家战略深入实施，西藏区位优势不断释放，在全国发展大格局中的战略地位更加凸显。西藏边境地区面积34.35万平方千米，人口40余万；有6个口岸，其中5个陆路口岸，1个航空口岸（拉萨贡嘎机场），陆路口岸中国际性口岸3个，即吉隆口岸、樟木口岸、普兰口岸，均已正式开通；双边性口岸2个，尚未正式开通，即里孜口岸、陈塘—日屋口岸。2022年西藏第一个海关特殊监管区域——拉萨综合保税区正式封关运行，第一个国家级边境经济合作区——吉隆边境经济合作区获批设立。口岸体系和各类园区等外贸平台与服务载体不断完善、逐步拓宽，使西藏成为面向南亚高水平开放的重要窗口。

（四）西部陆海新通道得到全面拓展

“西部陆海新通道”是党中央、国务院在国家“一带一路”倡议下，准确研判国内外发展形势和西部省份经济发展阶段性特征作出的重大决策部署。西藏高度重视西部陆海新通道建设，积极推动面向南亚重要通道与西部陆海新通道有效衔接。2022年9月，西部首条陆海新通道“北部湾—西藏”铁海联运班列从广西钦州港出发，到达西藏拉萨西站，货物由公路从吉隆口岸出境到达尼泊尔，标志着《合作共建西部陆海新通道框架协议》的“13+2”省（区、市）全部开通了铁海联运班列。西部陆海新通道铁海联运班列物流网络已覆盖113个国家和地区的338个港口。青海至西藏、成都至日喀则、重庆至西藏、缅甸—临沧—重庆—拉萨—南亚、粤藏中南亚班列均已开通运行。铁海联运班列自东南沿海港口经西藏出口货物至尼泊尔等南亚地区，与传统海运方式相比，节省大约20天行程，极大提高了出口运输效率，为西藏构建新发展格局提供有利契机。

三、西藏对外贸易的发展劣势

与此同时，结合西藏产业特点、国际贸易形势等现实因素，西藏外贸发展面临的主要劣势及困难如下。

（一）外贸内生动力不足

第一，西藏工业基础比较薄弱，对外贸依赖程度处在较低水平。西藏高海拔低气压、高寒低氧的自然条件难以满足部分高端制造业的技术要求，叠加生态环境红线限制了加工制造业招商落地，加之本土特色商品以羊毛等低附加值初级农牧产品或瓶装饮用水、藏毯等工业品、手工艺品为主，产业规模小、产品同质化严重。决定了西藏自产出口商品占比小，出口商品多为内地生产、过境西藏，或外贸企业注册在西藏、生产销售的商品“两头在外”、并未经过西藏。直接表现为外贸对西藏经济增长拉动作用有限，对西藏就业、税收及外汇创收、外向型产业链上下游吸引力提升贡献小。以国家级拉萨经开区为例，目前注册企业5751家，实体企业仅300家左右，主要从事食品加工、医药制造、商贸物流等传统产业，其中达到“四上”企业的仅有74家。某生物科技集团股份有限公司，注册在该园区，是全球氨基酸生产龙头企业，2022年，公司员工1.2万名，但在拉萨经开区从事业务工作的员工仅8名。

第二，西藏产业结构不合理、产业升级与贸易发展联动效应不强。西藏具有丰富矿产资源和可再生能源，并将绿色工业和清洁能源作为主导产业，由于缺乏产业链与创新链深度融合，西藏复制青海、新疆等周边省（区）路径受到限制，贸易结构调整和贸易规模扩大要通过当地产业结构优化带动。例如，和西藏条件文化相近的邻省青海，因注重产业培育，与西藏形成明显对比，青海省因引进行业龙头比亚迪，带动一系列上下游产业增长。仅磷酸铁锂一项，青海省2023年一季度就出口4127万元，同比增长83.6%；碳酸钠出口1.7亿元，同比增长20.8倍。同时，青海引进的光伏产业开始发力，一季度太阳能电池实现出口5794.2万元，同比增长4.2倍；进口多晶硅6275.5万元实现零的突破。青海通过产业转型升级搭上国家电动汽车、光伏产品和锂电池“新三样”出口快车，青海省商务厅预测，2024年青海进出口额有望实现50%的增速。

（二）营商环境亟待优化

第一，外汇审批效率有待提高。在全球汇率波动频繁情况下，极易发生贸易损失、跑单现象。部分西藏企业通过委托内地信用较高第三方企业进行报关报检以避免汇率损失，但同时增加了企业成本，延长了时限。第二，出口退税时效需要加强。在申请出口退税时，企业资金周转受到影响，在一定程度上挫伤了企业在西藏开展外贸业务的积极性，因为西藏大多数从事一般贸易出口，商品生产和贸易都在区外开展，税务部门异地函证需要较长时间。

（三）政策支持力度有限

第一，财政支持专项资金力度有待提升。据了解经济发达省（市）多在本级财政资金中安排专项资金支持外贸企业。如江苏省2022年省级商务发展专项资金安排8亿元用于企业开拓市场，而西藏尚无相关扶持政策。此外，虽然财政部、商务部每年为西藏安排1亿元左右外经贸发展专项资金（2022年约2亿元），用于品牌、创新发展及检测认证等，受外贸发展阶段水平所限，该项资金落实开支比较困难。第二，国家边民互市贸易免税政策效果有限。第三，开放平台功能潜力尚待激发。拉萨经开区、综保区等开放平台配套政策尚未出台或未及时有效兑现，综保区与口岸联动效应尚未有效形成，企业对入驻综保区开展外贸业务尚处等待观望状态。

（四）口岸作用尚未发挥

西藏各边境口岸道路运距长，易受降雨、降雪等灾害影响，通道优势未充分发挥。2023年一季度，樟木、吉隆、普兰口岸出入境车辆1652辆，日均18.4辆，高于2022年的日平均17.7辆。4月恢复双向过货以来，通关逐渐向好，与2019年吉隆口岸日平均出入境82辆车相比，口岸恢复难度依然较大。除樟木、吉隆、普兰外，其他边民通道、互市贸易仍处关闭状态。西藏口岸基础设施建设存在短板，目前尚没有口岸危化品仓储设施和海关指定肉类监管冷库，影响相关商品进出口贸易。

（五）物流成本居高不下

从国内和国际路段来看，高昂的物流成本严重制约西藏的对外贸易竞争力。从国内路段看，因产业基础相对薄弱及物流上行下行通道有限，“藏货出藏”规模小，且生产生活所需物资大多来自内地，物流为典型的“满车进藏、空车出藏”的资源输入型市场。单向物流、长距运输、通行困难等导致物流运输价格高出内地约40%，以13.5米货车为例，全国平均价格为百公里1500-1600元，西藏价格为2200-2300元。从国际路段看，伴随海运成本快速回落，平均运费已由原5000美元/箱下降至1000美元/箱。以40英尺集装箱为例，广州至加德满都海运费用为27320元，而陆运费用达到36038元。加之西藏缺少对南亚班列常态化运营等陆路公铁联运物流补贴政策，致使西藏对尼泊尔出口约40%的订单向上海、浙江、广东等沿海省（市）转移流失，西藏对尼泊尔贸易总值比重也从疫情前30%逐渐下降到疫情期间的14%左右，2023年一季度更是下降到11.9%，仅为2.96亿元（全国为24.93亿元）。

（六）外贸订单流失加剧

当前世界经济复苏坎坷，国际市场需求疲软且短期内难以改变，加之以美国为首的国际反华势力不断加大对我国的遏制，对外贸易境外客户订单减少，争取新订单难度增大。西藏外贸企业同样受到较大负面影响。海关统计的地区贸易额为注册在本地区的企业在全国范围内报关进出口总额，导致公司大宗出口业务贸易额被计在区外“中间商”所在注册地，留在西藏的贸易额从2022年出口7亿多元下降为今年计划出口1.4亿元左右，成为拉低西藏2024年一季度外贸进出口增速的重要因素。拉萨海关统计，2024年1-4月区外企业在西藏口岸过货量与去年同期持平，因为过货量中有很大部分是区外注册企业的进出口货物（如上海、深圳的新能源汽车及陕西、甘肃的苹果出口），不计入西藏进出口额，造成口岸过货量不变、但外贸额下降的情况。

（七）人才匮乏成为瓶颈

西藏一直以来高度重视人才引进，但高寒缺氧、出行条件、工作环境、医疗教育配套等问题，引才、留才效果不理想，人才缺口仍然很大，尤其是优质人力资源不足限制了生产型外贸企业进藏投资和西藏现有外向型生产型企业扩大出口。一是熟悉外资、外贸、对外投资、产业发展、园区建设等工作的干部少且素质不高，普遍对经济规律掌握不足，对市场经济认识不充分，处理好政府与市场关系存在短板，主动服务基层、服务企业意识不够。二是缺乏招商引资、项目建设、科技发展等方面的专业人才，一定程度上影响了项目落地投产、产业布局调整、经济提质增效。三是西藏人才培养欠账较大。西藏生源毕业生多选择考公务员岗位，造成学非所用的资源浪费，适用经济社会发展复合型人才、高层次创新型人才匮乏，创新创业能力不强。

四、西藏对外贸易发展的对策建议

党的二十大报告提出，要以高水平对外开放的联动效应，促进国内国际两个市场、两种资源优化升级，推动货物贸易提质增效升级。西藏要围绕外贸高质量发展目标，进一步夯实产业基础，做大做强一批外贸龙头企业，加强开放型园区平台建设，转变外贸发展方式，促进外贸规模稳步增长，贸易结构、市场结构、商品结构进一步优化，实现外贸质量有效提升、数量稳步增长。“十四五”末，力争重点外贸主体增至100家以上，对外贸易规模达到60亿元以上；“十五五”末，力争实现西藏自产产品出口占比达5%-10%，对外贸易规模达到80亿元以上，以外贸高质量发展助推经济高质量发展。为此提出以下对策建议。

（一）统筹推进贸产融合发展

特色优质产品是外贸持续发展的基础。西藏以南亚市场需求尤其是尼泊尔产品需求为切入点，做精做细七大产业优势产品，促进贸易与产业互动。充分利用对口援藏省（市）产业创新资源，以补链扩链强链为核心，优化升级高原生物、旅游文化、边贸物流等特色优势产业，聚力推进绿色工业、清洁能源、现代服务、高新数字等新兴产业。培育壮大本地各类龙头型外贸企业，引进具有国际比较优势的生产型企业，加大出口“新三样”相关产业加工、组装企业招商，推动内外贸一体化融合发展，为外贸可持续健康发展蓄势赋能。

（二）更好地服务市场主体发展

一是加快健全稳外贸专班工作机制，促进海关、税务、外汇等部门信息共享、共商对策，便捷企业办理贸易融资、货物通关、出口退税等手续。二是推动出入境边检，为西藏外贸发展创造更好沟通交流环境。三是督促各地（市）、各园区紧盯重点外贸企业，积极研究推出“一对一”“管家式”“挂牌式”服务模式，帮助企业及时纾困解难、保市场、保订单；支持组织企业参加国际性展会，帮助企业开拓国际市场，扩大企业“朋友圈”，助力“藏货出藏”和外贸稳规模优结构。

（三）建立健全外贸配套政策

深入贯彻落实好中央经济工作会议提出的“政策发力”相关精神，建立健全外贸工作配套政策。一是加快部门及“政银企”等方的有效对接，出台财税、金融、担保、信保等外贸支持政策，提高贸易融资便利化程度。二是加快推进拉萨经开区、综保区等开放平台的政策落地及贸易促进工作，特别要加快实施综保区与口岸联动发展机制，全面释放开放平台的政策潜能。三是借鉴周边省（市）先进经验和成熟做法，结合西藏实际，研究出台西藏货物运输、铁路运输、对尼泊尔等南亚国家及“一带一路”共建国家公铁多式联运、境外航空运输等边贸物流补助政策，助力物流降本增效和更好的服务融入国内国际双循环。四是鼓励各地（市）和园区出台招商引资、促进贸易进出口办法举措，引导经西藏口岸出口的规模以上外贸企业在西藏注册公司并开展实质性生产经营，将“过货量”变为“贸易额”，提高企业知晓度并有效利用我国对尼泊尔产品进口零关税政策。

（四）提升口岸贸易便利化水平

一是建设国际贸易“单一窗口”地方实体平台，拓展口岸政务、物流、数据服务和特色应用功能。二是恢复西藏边民互市贸易，梳理西藏边民互市区（点）基本情况，向国家争取西藏边民互市区（点）在一定过渡期内实行“边运行、边完善”管理办法，繁荣边贸互市。三是推动边境贸易进口商品落地加工，加强口岸危化品仓库、海关指定肉类监管冷库等基础设施建设。四是多渠道推动尼泊尔开工建设援尼沙拉公路项目，畅通吉隆口岸双边人员、货物往来。

（五）创新外贸新业态新模式

抢抓拉萨市跨境电商综合试验区获批建设的历史性机遇，学习内地省（市）先进经验，结合西藏实际，探索制定西藏跨境电子商务海外仓、境外商品展示中心、分拨中心认定和支持办法；创新跨境电子商务B2B业务监管模式，促进国家税收、外汇等跨境电子商务优惠政策尽快落地落实落细。发展“跨境电商＋产业带”，与知名跨境电商平台合作，线上设立西藏特色产品专区，推动进口优质消费品和扩大专供西藏特色产品出口。支持外贸企业开展先试先行，包括委内加工、保税维修、再制造等新型业态以及保税检测研发。

（六）构建外贸人才引育体系

结合西藏出台的《关于加强和改进新时代西藏人才工作的若干措施（试行）》，大力支持高端战略人才、复合型应用人才、实操能手等不同层次外贸人才引进工作。在西藏高校和职业院校开设外贸专业课程，加强实操技能训练，探索订单式外贸人才培养。加大业务培训指导力度，特别是针对现有外贸干部和外贸企业人员，鼓励第三方机构采用线上线下、论坛沙龙、专家授课、企业取经等多种方式，加强网络环境下跨境电子商务培训，提高人员综合素养。建立人才激励机制，为外贸人才提供进修学习、培训机会和经费投入。

（七）挖掘对尼经贸合作潜力

一是尼泊尔资源蕴含丰富，水电蕴藏量约占世界水电蕴藏量的2.3%，开发前景好。西藏应充分利用中尼工业园等平台，引导企业在工业园投资兴业，促进具有比较优势的产业向尼泊尔有序转移，带动机械设备、零配件等生产资料出口，促进尼泊尔民众就业、改善产业结构。二是尼泊尔进口的石化产品、汽车、机械等系我国优势产品，两国经济具有较强互补性。西藏应借助尼泊尔贸易通道优势，充分利用中尼友谊工业园、吉隆边合区等平台，扩大向尼泊尔出口成品油、机电设备、汽车及配件等优势产品，加大从尼泊尔进口矿产品、农畜产品。三是加快推进相关产品进口准入进程，支持企业扩大尼泊尔手工艺品、农畜产品、食品、饲草料、中（藏）药材等产品进口，拓宽西藏外贸发展。