肖杰：从政治发展的角度 看西藏民族区域自治

今年是西藏自治区成立60周年。1965年，在完成民主改革和社会主义改造基础上，西藏自治区正式成立，从制度层面确立了民族区域自治。民族区域自治是中国共产党处理民族问题的一项创举，是中国特色解决民族问题正确道路的制度载体。习近平总书记指出，“要坚持和完善民族区域自治制度，健全民族政策和法律法规体系，推动民族事务治理体系和治理能力现代化。”这一论述从国家治理的角度为我们理解西藏自治区成立的伟大意义指明了方向。中国的民族区域自治不同于西方所鼓吹的“民族自治”，是统一和自治、民族因素和区域因素的结合，而贯穿其中的是民族地区国家能力建设和人民当家作主的有机统一。纵观西藏的民族区域自治历程，可以说生动地展示了政治发展的实践路径。

西藏的民族区域自治发展是一个不断深化的过程，和平解放、民主改革、自治区成立共同构成了民族区域自治从奠基到成型的三个里程碑，从不同侧面完成了西藏政治发展所需的国家能力建设和人民当家作主的任务。

第一，和平解放实现了西藏人民完全的独立自主，解决了国家统一的根本问题。和平解放和《十七条协议》将西藏人民从帝国主义的侵略和羁绊中解放出来。从政治学上看，主权独立是人民当家作主的前提和基础。如果一个国家连主权独立都不能实现，人民在自己的国土上都是“二等公民”，人民当家作主就完全是一句空话。在晚清和中华民国时期，由于帝国主义的侵略和反动政府的腐败无能，国家主权和尊严无法得到保障，包括西藏在内的广大边疆地区沦为帝国主义势力范围，领土完整被肆意破坏，西藏各族人民受到帝国主义势力和封建农奴主阶级联合压迫。伴随西藏和平解放，帝国主义势力及其影响被逐步清除，西藏各族人民才真正开始掌握自己的命运。《十七条协议》第一条就规定“西藏人民团结起来，驱逐帝国主义侵略势力出西藏，西藏人民回到中华人民共和国祖国大家庭中来。”协议签订后，中央人民政府开始负责西藏对外事务，在友好协商的基础上，与印度、尼泊尔等国达成协议，消除了这些国家在西藏拥有的损害我国主权的特权，解决了历史遗留的不符合现代国际关系准则的涉外问题，确保了中央政府对西藏主权的充分行使，为西藏人民当家作主奠定了主权基础。

第二，和平解放和民主改革逐步实现了西藏人民真正的当家作主，建立了民主的社会基础条件。历史上的封建王朝对处理民族事务时通常采取羁縻政策，着眼和满足于笼络、联合当地少数民族上层，只要少数民族上层忠于朝廷，封建王朝能建立和维持对少数民族地区的统治即可。在此基础上，封建王朝往往授予少数民族上层较大的自我管理权力。这也是境外分裂势力念念不忘的“高度自治”的原型。中国共产党的民族政策与历代封建王朝统治者有着本质不同，要实现的是广大少数民族群众的解放和各民族真正意义上的平等。团结少数民族上层本质目的还是服务于少数民族群众解放的根本目标。换言之，中国共产党要实现的是“人民的自治”而不是少数上层的自治。《十七条协议》明确提出要“使西藏民族和西藏人民获得解放，回到中华人民共和国的大家庭中来，与国内其他各民族享受同样的民族平等的权利，发展其政治、经济、文化教育事业”。正是在这种理念基础上，中国共产党切实推动了西藏人民民主事业的不断发展。民主改革后，西藏历史上首次实现了通过行使选举权和被选举权，民主选举产生各级地方政权，西藏社会各界参政议政权利得到充分保障，基层民主政治建设也不断发展和完善。

第三，和平解放、民主改革、自治区成立共同造就了西藏人民真正的自治道路，构建了民族区域自治的制度框架。民族区域自治，是中国这样一个统一的多民族国家解决民族问题、处理民族关系的正确选择，也是中国共产党民族理论和政策的一大创举。新中国成立初期，作为“临时宪法”的《中国人民政治协商会议共同纲领》就规定，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”在和平解放西藏的过程中，民族区域自治始终是中央人民政府对于下一步西藏政治安排的核心原则。《十七条协议》第三条明确规定“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。”民主改革以后，百万农奴翻身作主，为全面建立民族区域自治制度创造了社会历史条件。1965年，西藏自治区正式成立，标志着西藏开始全面实行民族区域自治制度，西藏人民开始完全享有自主管理本地区事务的权利。按照《宪法》规定，西藏自治区的自治机关依法行使省级地方国家机关的职权，同时依法行使自治权。西藏自治区人民代表大会享有制定自治条例和单行条例的权力。《民族区域自治法》规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行。结合西藏实际情况，西藏自治区先后制定实施了多项国家有关法律的变通条例和补充规定。根据民族区域自治原则，西藏自治区人大常委会主任、政府主席等自治机关负责人一直由藏族公民担任；此外，一大批西藏少数民族干部直接参与管理国家事务，其中一些干部先后担任国家级领导职务。 

（来源：《中国新闻报》2025年8月22日第8版，作者肖杰系 科研业务办公室副主任、研究员）