回顾与展望：70年来藏区社会治理研究文献述评

回顾与展望：70年来藏区社会治理研究文献述评[1]西藏及四省藏区地域广袤，如何对这一地区实行有效管理、实现各民族共同繁荣、增强区域内各民族的国家认同和向心力、维护边疆地区稳定，不仅是我党边疆治理的重要内容和目标，更成为中国特色社会主义治理体系有效性的重要试金石。藏区的社会治理，是国家治理体系的重要组成部分，但由于民族、历史、文化、外部政治环境、地理环境等特殊性，藏区治理有着不同于内地社会的特征，在治理的广度和难度、治理的理念和方式、治理主体等方面和其他地区均存在较大差异。如何实现对藏区的有效治理，是一个需要随理论和实践不断推进的过程。

藏区治理一直是我党和国家领导人治国理政关注的重要领域。2013年在十二届全国人大一次会议西藏代表团审议会议上，习近平总书记创造性地提出“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想，并形成稳定藏区、建设藏区、发展藏区和繁荣藏区的治理思想体系。在国家治理体系和治理能力现代化总体要求下，藏区社会治理现代化是推进藏区总体现代化的重点和突破的难点。习近平在中央第六次西藏工作座谈会上强调指出：“同全国其他地区一样，西藏和四省藏区已经进入全面建成小康社会决定性阶段。要牢牢把握改善民生、凝聚人心这个出发点和落脚点，大力推动西藏和四省藏区经济社会发展。”[2]在新的历史起点上，对中华人民共和国成立以来藏区社会治理的优秀成果进行梳理，既是对中华人民共和国成立之后藏区获得快速发展的治理经验的回顾和总结，也是藏区治理理论和实践得到进一步反思、提升的良好契机。

一、中华人民共和国成立之初到十六大报告之前的藏区社会治理研究

中华人民共和国成立之初到改革开放之前这段时期内，学术研究整体发展滞后，在某些特殊时期几近停止。在民族地区研究方面，大体继承了民国时期以李安宅、于式玉、林耀华等人为代表的人类学、民族学研究传统，研究的重点放在少数民族历史、社会结构、民族风俗、宗教文化等方面，这些研究为认识和深入了解藏区政治、经济、文化、社会等积累了大量资料。和平解放西藏之时，进藏部队曾组织李安宅、于式玉、谢国安、刘立千、祝维翰、傅斯仲等一些熟悉藏区的学者成立政策研究室，对西藏各阶层对我军进军的态度、各类政策、进军的注意事项、如何应对帝国主义干预等问题进行了专门研究，成为早期藏区社会治理的重要研究成果。[3]20世纪五六十年代，为服务于国家民族识别与划分的政治需求，在国家相关部门指导下，学术界展开了许多规模较大的少数民族社会历史调查项目，并出版了大量的论文、专著和丛书。[4]

这一阶段，在政社合一的背景下，国家和政府是治理的绝对主体，民族识别和划分工作、民族区域自治制度建设、基层政权建设、变革生产关系、维护社会稳定等实践性较强的方面是藏区工作的重点，学术研究在很大程度上服务于政治上的现实需要，因此，社会治理尚未被学界作为一个独立的研究主题关注。

改革开放初的一段时间里，市场、国家、社会三者才逐渐分离并独立发育，由此催生了新的社会管理和社会公共服务需求。基于政府推动经济发展和社会进步方面所履行的职能，政府主导的社会管理理念逐渐被提出并加以研究。但直到2002年党的十六大报告中才明确提出了政府的“社会管理”职能，并被认为是维护社会稳定的具体途径。[5]藏区的现代化转型较内地来说起步更晚，市场和社会在政府之外独立发育的进程更为缓慢。也因此，从改革开放之初到2004年的这段时间里，孙宏年认为就西藏社会研究文献而言主要包括了3个方面：以解放西藏、建设西藏为主要内容的 “文献体系”，有关我党西藏工作及政策的综合性研究，西藏某一特殊时期在政治、经济、文化、民族、宗教、军事、边界及涉外关系等方面的治理政策、措施等领域的专题研究。[6]一些研究带有回顾和总结性质的资料汇编得以出版，如《西藏大事记 (1949—1981)》[7]、《民族工作文献选编 (一九九○—二○○二年)》[8]、《西藏文史资料选辑》( 纪念西藏和平解放四十周年专辑)[9]等等。关于党的宗教和民族政策、民族区域自治制度等也是研究的热点话题之一，相关著作有江平、李佐民、宋盈亭、辛文波所著的《西藏的宗教与中国共产党的宗教政策》[10]，拉巴平措、格勒主编的《真实与谎言——西藏的民族宗教问题与文化发展》[11]等，姚俊开、马汉斌[12]、厉建生[13]等人论述了民族区域自治制度在西藏的实践。此外，关于藏区基层政权建设、干部队伍建设、援藏机制等与社会治理相关的主题也有学者论及。

这一过渡时期，学界对藏区的主要关注点更多放在了区域历史、宗教、民族、文化等方面。以“藏区”为关键词在知网搜索1979—2002年的相关研究文献，共计1074篇，主要分布在历史、民族、教育、区域经济、宗教等学科中，涉及公共管理学科的文献只有33篇，可见这一时期藏区社会治理研究成果并不多。

二、从社会管理到社会治理：藏区社会治理理念和模式的转变

根据汪庆华的梳理，“治理”概念的内涵在20世纪80年代“新公共管理运动”中发生了变化，即从“某一特定领域权威的运用到社会问题解决和公共服务领域内的多元主体分权。同样，在国内，党和政府治理社会的思路也经历了从社会管理到社会建设、再到社会治理的转变过程。[14]苏若群指出，社会管理与社会治理两者的内涵存在质的差别，体现在观念、主体、实施过程、内容等方面，从政府角度意味着建设“有限政府”和“服务型政府”；从公民和社会角度来说，则意味着两者的自我组织和管理能力的建设。[15]从学术思想发展过程来看，治理理论的引入和发展在时间上明显早于我党社会治理理念的正式提出，并不断在国内环境中被中国政治学者发展和重构。[16]

社会管理和社会治理两者在某些方面存在相通之处，社会管理理念本身已经部分地蕴含了治理理论的一些内涵。党的十六大到十八大治理理念的转变过程正好印证了治理理念不断深化、升级的过程。体现在有关研究中，则呈现出两种理念同时存在或混杂的情况。如陈丽在总结改革开放以来西藏社会管理经验时完全以政府作为主体来论述，体现出以政府为主导的管理观念[17]。她的另一篇论文则从建设“权利社会”“福利社会”“和谐社会”“平安社会”“生态社会”来推动政府社会管理职能创新，仍然是以政府所履行的管理职能的创新为出发点[18]。章芬则直接视社会管理为政府和社会组织对公共事务所进行的管理和服务活动，但并未论及多元主体协同共治、公民自治和基层民主的理念[19]。扎西多布杰也认为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”体现了新的管理格局中对有效政府重要性的强调[20]。可见，尽管认识到了社会组织、群众等主体的作用，但仍然只被视为政府的补充力量而存在。

事实上，学界在藏区研究中对社会管理这一理念并未表现出浓厚的兴趣，2003—2013年对藏区社会管理的研究并不多见。相关议题散见于宗教治理、和谐社会建设、社会稳定等议题上。熊坤新[21]、高崇慧[22]、绽小林[23]等对藏区社会和谐稳定问题作了论述；何启林[24]、朱晓明[25]、施东颖[26]等对寺庙的社会管理问题进行了分析；王卫平[27]分析了人口因素对藏区社会管理的制约；藏区社会管理创新方面的论述见于张姝与徐向文[28]、任若鹏[29]、徐向文与陈伟[30]、杨坤与杨海[31]等人的文章。有关西藏管理和治理的专著如《经略西藏——新中国西藏工作60年》[32]、《当代中国的西藏政策与治理》[33]、《中国西藏的治理》[34]等，专门对藏区的治理作了系统的研究。总体来说，藏区社会管理相关研究只是一个短暂的过渡，其单一的内涵导致藏区社会管理与其他议题的重合程度较高。

三、新时代治理理念指引下的藏区社会治理研究

在社会治理体系和治理能力现代化的主流话语下，社会治理的目标是打造“共建共治共享的社会治理格局”，社会治理被视为政社关系不断调整的过程。在这一过程中，政府和社会不断明确自身的职能边界，逐渐培养社会基层民主和群众自治能力。[35]正是基于对社会治理的这种理解，学界关于社会治理研究的重点放在社会治理多元主体建构、社区建设、基层群众参与、社会组织在社会治理中的职能与角色、社会组织参与治理的途径与方式等方面。由于社会治理具有综合性，社会生活之方方面面皆可成为治理的领域。藏区社会不论是农区、牧区还是城镇社区，本身都是包含了行政、宗教、节庆、经贸往来等活动的综合体，这些都构成了社会治理的基本单元。

（一）藏区社会治理的成就及存在问题研究

有学者对藏区治理经验及存在问题进行了研究。陈丽认为改革开放以来藏区社会治理的成就主要表现为政府管理体制变革适应了市场经济和西藏实际，政府社会管理的结构和功能、管理方式、管理水平和效率等都有了巨大提升[36]。王剑峰认为党中央正确处理了发展与稳定的关系，在民生工程、寺庙治理方面走出了一条独特的社会治理道路，为西藏长治久安奠定了基础[37]。侯明提出西藏社会管理改革创新的成果主要表现在5个方面，即善治、法治、民族区域自治、综合治理和长久治理[38]。吴超总结认为西藏治理现代化经历了4个阶段，西藏治理经验可以归纳为“围绕大局，治边稳藏；凝聚人心，强基惠民；民族团结，共享共建；依法治理，综合施策”[39]。

由于藏区的特殊性，维护社会稳定始终是其社会治理的重心，社会矛盾和危机的处理就成为学术界关照现实的重要方面。肖莉认为“十二五”以来青海藏区社会治理诸方面工作成就显著，但也面临着改善民生、维稳压力重，基层工作力量和干部群众法律意识薄弱等问题[40]。马仲荣指出当下甘南藏区社会矛盾表现服务型政府建设与地区政治、经济现实间的矛盾、城市化和社会事业发展滞后、社会分层与民族分层的重合、多元文化间的冲突4个方面[41]。朱金春、孙勇认为边疆地区受主要矛盾和特殊矛盾双重影响，驻村工作要结合乡村治理和边疆治理加以推进[42]。

（二）藏区社会治理理念和模式创新研究

实现藏区社会治理体系和治理能力现代化要靠创新社会治理模式来实现，后者是前者的达成路径和保障。治理模式的创新既要从藏区发展的前景出发，也要符合藏区现实情况。徐晓宗提出四川藏区城市治理转型应从提升城镇化质量、增强自我管理能力、借助“互联网+城市治理”3个方面着手，多维合力是实现四川藏区城市治理转型的关键[43]。胡洁则从社会治理的基本单元——社区出发，分析了西藏嵌入社区所具有的民族多样性、文化多样性、习俗多样性、价值观多样性等特点，提出了嵌入式社区治理的新模式[44]。羌洲则从社会风险测度的角度，构建了以民众敏感度、经济发展和转变成本为维度的民族地区社会治理体系创新风险测量模型，并通过个案分析指出社会治理对经济发展的推动作用，但治理创新需要控制转变成本[45]。杨昌军从西藏“现实”与“来世”的矛盾出发，认为西藏 “轻今生重来世”的惰性结构具有保守性，容易在外部因素的扰动下引起社会不稳定，需要通过二次变革打破惰性结构[46]。傅利平等提出通过构建“多元共同体”概念、依法治藏、建立社区治理主体协同机制等方式创新社会治理，加快社会转型[47]。谢蕴枰从葛兰西领导权理论出发，认为西藏治理必须根植于居民日常生活，将治理理念和治理方略与当地文化和宗教生活相结合[48]。刘晓红提出从人本管理出发革新社会治理理念，并结合社会系统管理概念，提出系统治理，借用平衡记分卡理论，提出优化藏区社会治理系统的建议[49]。何启林认为实现青海藏区社会治理要以国家认同为社会共识，积极推动各级政府职能与角色转变，在寺庙治理上要实现从严密管控到合作的转变[50]。陈井安、刘福敏提出藏区治理体系现代化的一般目标是理念的现代化、主体的多元化、治理结构的民主化、手段的综合化，藏区治理的关键在于宗教治理、基层政权建设、干部能力建设、社会组织孵化、依法治理等[51]。

（三）法治与藏区社会治理

法治在现代契约社会中具有基础性地位，因而也是社会治理现代化不可或缺的实现路径和基本保障。李江林指出可从培育法治信仰、提高依法执政水平、创新社会治理模式、建构纠纷化解机制、法制宣传教育5个方面来促进治理目标的实现[52]。曾燕指出依法治藏对西藏经济社会繁荣、跨越式发展和长期稳定具有重要意义，是国家治理方式中的地方形式[53]。边巴拉姆认为西藏现代化治理面临部分领域立法滞后、法律实施不足、法律普及宣传效果有待提高、法治氛围不够浓厚、特殊领域法治水平较低等困境，这些方面的改进有助于强化西藏现代化治理的法治保障[54]。陈烨认为依法治藏的“法”不应该只包含成文法，地方习惯法的研究和转换也应该加强[55]。陈丽霞强调了法治文化建设对创新社会治理、提高社会治理法治化水平的基础作用，认为厘清法治文化建设思路，探索符合西藏实际的法治文化建设对策，有助于藏区社会治理的推进[56]。

宗教事务的依法治理也是藏区社会治理研究特殊的关注点。赵喜平认为应该从加强以寺庙为核心的宗教事务管理、提高领导干部的运用法治思维和法制方式的能力、建立司法人员管理制度、充分利用藏区当地资源等方面推进青海藏区的依法治理[57]。靳国胜指出从法制角度治理宗教可从完善宗教立法、提升政府依法管理宗教事务、加强普法宣传、在僧侣和信众中树立法治理念等方面着手[58]。王允武、才让旺秀从依法治理的视角分析了藏区宗教事务依法管理问题，指出宗教事务的法制化管理需要推进法治化建设、法律与政策相结合、动员社会力量参与，还需采用新型方式对寺庙规模、僧侣数量进行规范，发挥宗教戒律的约束作用，健全僧人还俗机制，区分宗教事务的性质等[59]。

（四）社会治理具体手段研究

具体治理手段的创新有助于新的治理理念和治理目标的实现。藏区特殊的宗教文化、民族构成、社区空间分布、权威结构等对创新社会治理手段提出了新要求，藏区在社会治理实践中也探索出了许多独具特色的治理手段和方式。王娟丽和李国斌分别对网格化管理模式作了研究，前者的分析侧重于网格化管理的基本架构、运作流程等，而后者则从网格化管理对经济发展、社会发展等方面的作用入手，分析了该管理模式对西藏社会治理的必要性[60]。王桂胜认为寺庙管理应遵循“属地管理、分级负责”的原则，理清地县乡村四级管理责任，具体管理手段上应采用网格化管理、数字化管理、扁平化管理、协同化管理、制度化管理等方式[61]。贾伟、李臣玲认为“村寺并联治理”模式平等对待和共同治理寺庙和村子，有因地制宜、多元主体中党组织作为核心、形成联户网格社区治理模式、寺院社会化管理与村寺并联治理等特点[62]。万金鹏认为大数据时代的到来对藏区社会治理的冲击表现为：社会动员和集体行动能力增强、网络谣言和网络暴力影响变大、自由和控制的矛盾突出，因此大数据时代的社会治理要加强舆论管理，增强公共服务提供和政策制定能力，寻找网络社会治理的有效方式，加快区域信息化水平和电子政务建设等[63]。冉昊认为西藏基层社会治理的制度和手段创新主要体现在网格化治理、双联户制度、驻村干部制度3个方面，并提出了相关对策[64]。

（五）藏区地方文化与社会治理的关系研究

民族地区历史积淀下来的地方文化是推进当代社会治理可资利用的重要资源。卫松、杨昌儒认为少数民族传统的纠纷解决机制不仅在传统农村治理中起了重要作用，在现代社会结构变迁的条件下仍有其合理性，要使之和当代国家法律相调适，成为多元纠纷解决机制的第一道防线，从而实现民族地区农村治理创新[65]。熊征认为在藏区群体性事件干预机制中纳入传统纠纷解决方式可有效解决群体事件治理中的合法性和有效性困境[66]。贾伟、李臣玲认为村规民约通过村民的相互督促和自我管理，有助于实现基层社会治理，但目前村规民约中存在诸如文本质量良莠不齐、习惯法盛行、政府色彩浓厚等问题，需从民主制定、明晰法律地位、民族文化利用、创建民族团结进步先进区等方面发挥创新思维，完善乡规民约，助力民族基层社会治理[67]。拉加当周从传统部落组织的结构、社会关系、社会功能3个方面阐释了现代化过程中部落组织的转型，并提出引导和管理传统部落组织对于推进青海藏区政治现代化、体现文化多样性和维护社会稳定的意义[68]。杨勇认为藏族历史上通过部落政权组织实现对传统社会的控制，当下部落制度文化和传统观念对社会发展仍有影响[69]。蒙小燕、蒙小莺以西仓十二部落的变迁为例，分析了随着寺庙重建、民间纠纷调解中习惯法运用的过程中部落组织的复兴，对部落权力结构作了分析，认为部落习惯法和部落议事制度中包含了值得保留的传统文化[70]。宗喀•漾正冈布、何乃柱认为藏区地方性知识包含民间组织、习惯法、自然崇拜、宗教仪式、节庆活动、宗教观念等，要在文化自觉的基础上视民间组织为地方发展的一种力量[71]。吴成立以西藏芒康县盐井纳西民族乡为例分析了该乡民间组织和宗教力量在社会控制中的角色和作用[72]。白玛措、李才认为现代化进程中游牧社区在生态环境、经济方式、生活方式等方面面临着挑战，但亲属组织成员之间的互助与互惠在现代进程中仍得到了延续和重构，并发挥了当地社会组织的文化功能[73]。牛丽云倡导建立以国家治理为核心、并与藏区当地治理文化互动的独特治理模式，指出宗教信仰、民间权威、村规民约、藏族习惯法等当地治理资源的现代转型途径[74]。

（六）藏区社会组织发展研究

在新的治理理念下，社会组织成为地方社会治理的重要主体之一。正是在多元主体共建共治共享观念的引导下，学术界对社会组织自身的发育、培育措施、参与社会治理的方式等问题进行了深入探索。藏区历史上自发形成的社会组织在传统社区社会治理中起了重要作用，并在现代社会得以延续和重构。上面已经对传统社会组织相关研究进行了梳理，因此，本部分将主要关注现代社会组织与藏区社会治理相关文献。张浩基于治理理论研究了社会组织参与藏区社会治理的作用，指出目前西藏社会组织自身的发展及其对社会治理的参与都取得了一定成绩，具体体现在医疗卫生服务、就业培训、生态环保、教育、参与扶贫和灾害救助等领域[75]。嘎索荣珠则认为西藏目前社会组织发展滞后，存在管理制度不完善、数量少和增速缓慢、自主性不足、内外动力不足等问题，并提出应从制度化建设、加强引导以激发活力、加强网络化建设等方面推进西藏社会组织的发展[76]。张云熙、崔江红的调查发现：在云南藏区，社会组织是国家治理体系现代化的重要载体和主要力量，可有效促进政府职能转变，补充政府公共服务的欠缺，并有利于维护群众的权益和提升其在社会治理中的参与[77]。羌洲研究了安多藏区社会组织与政府合作治理的机制，认为社会组织可帮助政府避免和克服“治理盲区”和“治理难区”[78]。徐世栋、傅利平、杨虎得强调藏区社会组织实现其角色定位的精准化和不断优化对提升社会治理效果有着重要的影响[79]。

四、总结与展望

本文主要从社会治理理念和模式的历时性变化过程出发，采用主题聚焦的文献分类方式，对70年以来藏区社会治理模式演变和相关研究成果作了回顾与梳理。研究发展脉络体现了藏区治理理念和实践的变化，这也凸显了以习近平总书记为核心的党中央对藏区治理问题的高度重视。总体而言，藏区社会治理研究目前呈现出视角多样、主题纷杂的特点，但研究的主旨和总体目标一致，即促进藏区社会治理目标的实现。

基于学术自身发展理路和藏区社会治理推进的现实需求，笔者认为未来研究可从以下方面突破：

一是推进实践导向的行动研究。藏区社会治理本质上是实践性的活动，学术研究与具体实践两者的结合既可以源源不断地为学术创新提供新的思路和话题，也有助于推动现实问题的解决。近年来学界兴起的行动研究科研理念为这一目标的实现提供了新的路径。藏区目前所面临的如寺庙管理、公共服务均等化、基层自治、生态环境治理、传统民间艺术和文化传承等治理问题，学术界的适时介入正当其时。学界应积极承担社会责任，在研究过程中行动，在行动过程中研究，促进问题解决与研究反思同步进行。

二是增加西藏和四省藏区治理差异的比较研究。从行政区域的角度来看，藏区涉及西藏自治区以及青海、四川、甘肃、云南四省的10个藏族自治州和2个藏族自治县。各地既存在民族、宗教方面的同质性，也在地理环境、经济发展水平、内外部环境等方面有差异。因此，要重视各省区的差异化社会治理研究。

三是社会转型背景下的“治理短板”研究。学术对现实变化的反应总是存在一定的滞后性，具体表现为目前部分重要的研究主体，学界关注较少，如新一轮西部大开发和“一带一路”建设中藏区如何把握机遇，探讨区域开发模式、利益分配及其引发的矛盾处理等。其他问题如生态移民、藏区新农区新牧区建设、生态保护政策、人口的跨区域流动、交通条件改善和旅游业发展、互联网对社会的影响等问题，也亟待深入研究。在相关议题指引下，补齐藏区治理研究的短板，对于实现精细化治理、推进藏区社会整体结构的转型意义重大。

四是藏区社会治理的成本、风险研究。文化堕距理论认为社会转型过程中构成社会的各个部分转变速度不同步，由此导致社会发展的诸方面存在发展程度不一致的现象。学界普遍认为一个社会的文化、价值观念等深层结构转型速度相对较慢。藏区社会深层结构特征导致藏区社会敏感性程度相对较高，社会转型的风险也相对较高。社会治理作为社会转型的促进手段，必然对现有结构产生冲击和扰动，这就要求在社会治理创新过程中更加审慎地评估其成本、风险等要素，力求维持社会稳定。因此，相关领域的深入研究不仅是必要的，也是意义深远的。

[1] 本成果受2019年度四川大学中央高校基本科研业务费（项目编号：2019xby-006）资助；为“四川大学创新火花项目库项目（2018hhs-64）” 阶段性成果。

[2] 《习近平在中央第六次西藏工作座谈会上强调依法治藏富民兴藏长期建藏》［N］，《新华每日电讯》2015年8月26日第1版。

[3] 孙宏年：《当代中国西藏治理研究综述》［J］，《中国边疆学》2016年第1期。

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[6] 孙宏年：《当代中国西藏治理研究综述》，《中国边疆学》2016年第1期。

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[11] 拉巴平措、格勒主编：《真实与谎言——西藏的民族宗教问题与文化发展》［M］，中国藏学出版社，2004年。

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[46] 杨昌军：《西藏社会的结构、秩序与治理——新时代西藏社会治理的战略思考》［J］，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》，2017年第5期。

[47] 傅利平、羊中太、马成俊：《转型时期藏区社会治理机制创新研究——以热贡十二族社区为例》［J］，《西北民族研究》2017年第1期。

[48] 谢蕴枰：《葛兰西领导权理论对西藏社会治理的启示》［J］，《西藏大学学报(社会科学版)》，2016年第1期。

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