和平解放以来中央对口支援西藏政策变迁研究

和平解放以来中央对口支援西藏政策变迁研究[1]1951年5月23日中央人民政府和西藏地方政府签订了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》。西藏的和平解放翻开了西藏历史新的一页。西藏是我国的一个边疆民族地区，藏族人口占绝大部分，绝大部分居民信仰藏传佛教，经济社会发展滞后。为了迅速改变西藏面貌，促进其与内地交流发展，和平解放西藏以后，内地的人员被派往西藏，物资被送往西藏，开始了帮助边疆建设，并在20世纪80年代初期形成“全国支援西藏”（简称“全国援藏”）的格局。[2]1994年召开的中央第三次西藏工作座谈会开始，中央实施对口支援西藏政策（以下简称“对口援藏”）。这一政策进一步丰富和具体化了“全国援藏”。从全国范围来讲，西藏是中华人民共和国成立以来最先安排开展对口支援工作的区域，对口援藏为其他对口支援起了示范效应。同时，作为一种结果，对口援藏在西藏经济社会发展中的作用十分明显。对口援藏成为所有促进西藏经济社会发展举措的一个缩影。这一历史过程也引起了学术界的兴趣，有不少文献对此作过探讨，李曦辉以中华人民共和国成立后的前50年时间作为考察范围研究了援藏对西藏经济社会发展的影响[3]；谢伟民等从社会学视角,探讨援藏制度的起源、演进和体系[4]；贺新元以中央西藏工作座谈会为线索分析了中央“援藏机制”的演进历史[5]；潘久艳总结1994年以来20年对口援藏的主要成就[6]。笔者也就各省市对口援藏制度及其演化[7]以及中央企业（以下简称“央企”）[8]、中央和国家机关（以下简称“中央机关”）对口援藏制度[9]分别进行了初步研究，并梳理了有关对口援藏研究的进展。[10]但是，将整个对口援藏政策及其演化进行系统梳理的研究还较缺乏。本文拟以西藏和平解放为历史起点，从历史的角度对对口援藏政策演化脉络及系统全面地梳理。

一、    对口援藏的缘起与早期探索

对口援藏政策滥觞于计划经济时代，而在计划经济时代，内地帮助西藏建设本身是计划经济的一个组成部分，虽然最初的形式比较简单，也是出于解决当时实践中的具体问题而起，但长期的实践中却孕育了后来的对口援藏的基本方式。

（一）1951—1979年：援藏的滥觞

1950年代进军西藏的官兵开启了祖国内地“帮助西藏建设”。[11]起初，主要形式是从内地抽调干部和工程技术人员前往西藏支援建设，从内地调拨物资运往西藏，以满足西藏各方面需要。这些活动由中央机关计划安排。1954 年中央选派1500名教师进入西藏，作为首批援藏教师支援西藏发展现代教育。[12]1955年中央决定在拉萨创办一批工业企业，由国家部委以及一些内地省市的工业部门选派干部和技术人员，配备相应的设施和设备,支援在拉萨建设水力发电厂、小型铁工厂、皮革厂，在日喀则建设火电厂。1955年12月，中央组织部分别从北京和新疆抽调9名和45名干部进藏工作。这是第一次有计划地较大规模从内地抽调干部进藏工作。此后，1959年、1963年中央组织部两次较大规模从内地抽调干部进藏工作，这两次共抽调干部3850余人。[13]可见，干部援藏成为当时的主要形式。同时，中央也从内地调拨物资支援西藏建设和改善群众生活。当时，支援西藏农牧业生产是整个政策的重点，特别是民主改革之后，翻身的农奴热切盼望改善生活，中央也支持广大农牧民提高生活水平。相关资料显示，1951—1965年间，中央从内地省市调运农机具、水利机械90多万件、农药250吨、化肥500吨、果树苗150万株、兽医药械459吨、菜籽1万公斤、种畜791头（只），支援西藏农牧业发展。[14]当时连接内地与西藏的交通不便，物资的调运相当艰难，但内地支援西藏的物资却是绵绵不断的。

1965年西藏自治区成立，帮助西藏建设开始有了新的形式，主要任务在于支援西藏的新生政权建设。当时西藏城镇的基础设施较差，因此，城市基础设施建设也成为当时支援的重点领域。在中央统筹安排下，1965年中央各部委实施特殊支持计划，并在上海、北京、江苏支援下，在西藏实施了涉及城市基础设施建设的10项工程。[15]同时，也从全国范围内调配粮食、原料和人员进藏。因为在实践上开始试行一种“对口”帮助形式。这一时期的内地支援西藏建设进入了新阶段。当然，这种“对口”较为简单化，帮助的方式也比较粗放，援助内容较单一，也没有做出相应的制度性安排[16]。实际上，这是当时计划经济的一个组成部分，与后来的“对口援藏”有本质的区别。

即使在“文化大革命”时期，祖国内地也以各种形式帮助西藏建设和发展。映射在人们的观念上，是当时政府文件和领导讲话频繁使用“到西藏支援建设”“帮助西藏建设”。[17]更为重要的是，1974年相关文件出现了“内地支援西藏”的词汇，当时主要涉及“教师支援西藏”问题。从此以后，“支援西藏”的概念开始流传。这些都说明内地支援西藏是连续不断的。

（二）1980—1993年：对口援藏的雏形

党的十一届三中全会以后，党和国家的中心工作逐步转移到“经济建设”上来。于是，加快像西藏这样的边疆民族地区发展成为重要议题。“中央关心西藏，全国支援西藏”成为1979年“全国边防工作会议”提出的概念之一，并被1980年召开的中央第一次西藏工作座谈会所吸纳。这向对口援藏政策方向迈进了一步。座谈会初步形成“全国援藏”的概念，并为“全国援藏”政策的方向、模式和重点确定了基调，即结合西藏实际，突出西藏特点，调动中央有关部门和全国其他省、市自治区的力量支援西藏发展。接下来，在“全国援藏”格局中逐步形成了“全国援藏”的政策雏形。因为在1983年8月，国务院决定由四川、上海、浙江、天津四省市重点对口援藏，同时，上述四省市连同北京、江苏、陕西与西藏建立项目上的对口支援与协作关系。此外，1983年，中央、国务院部门也开始与西藏自治区各部门对口联系和帮扶。

1984年召开的中央第二次西藏工作座谈会提出，西藏的对外开放包括对国外的开放和对国内其他省市区的开放，并指出要“坚持行之有效的对口支援办法，并且要越办越好”[18]。这次会议还安排西藏43项“近期迫切需要的中小型工程项目”（简称“43项工程”）。这“43项工程”的总投资为4.8亿元，其中，中央投资2.4亿元，西藏自筹2.4亿元,总建筑面积23.6万平方米。[19]据统计，9个省市共动员1.9万名干部技术人员和工人参与建设。“43项工程”实施的创新之处是实行项目建设包干责任制，即后来所说的“交钥匙”工程[20]。值得注意的是，会议期间，党中央、国务院决定在西藏成立一个新的机构——“国务院西藏自治区经济工作咨询小组”。这一小组是在党中央、国务院直接领导下，协助西藏自治区党委和人民政府在经济建设方面提供决策方案起着咨询、参谋作用。

虽然这次会议中央明确提出“国家直接投资项目、中央政府财政补贴、全国人民对口支援西藏”，标志着“全国援藏”的正式开始，而工程项目的实施也强化了内地援藏省市与援建项目之间的某种固定关系，这向对口援藏方向又迈进了一步，但是，内地省市与西藏受援地区之间并没有“对口”关系。这一时期援藏主体仍然是以中央部门安排建设项目为主，其他地方省市为辅；援藏项目主要以面的覆盖为主，援藏时间不具有连续性，援藏形式也不具有稳定性[21]。同时，内地省市对西藏的支援是“省对省”的支援，并没有对援助关系加以细化。但是，“43项工程”首次改变了长期以来单纯靠中央投资的局面，开始了内地各省市共同投资、建设专项工程的新尝试。

二、1994—2000年：对口援藏政策的正式确立

对口援藏本身带有强烈的计划性，但社会主义市场经济体制的建立和深化，需要将对口援藏制度做出恰当的安排，以适应社会主义市场经济发展的需要。1994年中央第三次西藏工作座谈会召开，将对口援藏放在重要位置。“中央关心，全国支援西藏”由此形成了一个重要转折点。因为不仅确立“分片负责，对口支援，定期轮换”[22]的方针，而且将其放在社会主义市场经济体制的框架下运作。从严格意义上讲，对口关系明确化、支援任务清晰化从此开始。

（一）受援双方结对关系的确立

在中央第三次西藏工作座谈会之后，首先是确定北京、江苏、上海、山东、湖北、湖南、天津、四川、广东、福建、河北、陕西等14个省市对口支援西藏7个地市。“分片负责、对口支援、定期轮换”是对口援藏的基本内涵，也是内地支援西藏的新办法。在这一框架下，“省对市（地区）”“市包县”的对口支援关系开始出现。同时，有33个中央机关对口西藏自治区党政的相应部门，于是在各部门系统内部，形成中央部委、国务院部门（甚至部分国家事业单位）分别对口支援西藏自治区党政相应部门的结对关系。中央机关在对口支援西藏方面的双重角色也展现了出来，其角色之一是中央部委、国务院部门与西藏自治区党政相应部门结成对口支援关系，而角色之二是发挥中央机关的行政职能，动员甚至是安排内地省市（自治区）同一系统对口帮扶西藏自治区，形成了一种“系统援藏”的格局。这种对口关系是有别于省市对口支援西藏的。受援双方长期固定的结对关系便由此形成。

(二）对口援藏领域的初步框定

中央第三次西藏工作座谈会将对口援藏内容框定在“干部援藏为龙头、技术援藏为骨干、资金援藏为补充”的框架之中。[23]之所以将干部援藏放在首要位置，是因为援藏干部在受援单位会按照受援双方的结对关系安排其工作，援藏项目和资金也按照结对关系输入，援藏干部也负有相应的责任，这样，从制度上保障了“分片负责”的工作原则。由此，把项目资金援藏与干部援藏结合了起来。这相较于前两次座谈会“援藏”内容更为明晰。中央第一次西藏工作座谈会仅有“在物质、技术等方面给以积极的支援”以及“有计划地输送大专院校和中等专业学校的毕业生”等表述，[24]中央第二次西藏工作座谈会强调“坚持行之有效的对口支援的办法”，[25]但并没有明确对口支援的内容。“43项工程”也主要限于干部援藏、经济援藏两项内容。[26]

三、2001—2010年：对口援藏制度的发展

对口援藏政策的进一步完善则是进入新世纪的事。推动其完善的重要事件分别是2001年6月召开的中央第四次西藏工作座谈会和2005年10月党中央、国务院下发的“中央12号文件”。

（一）中央企业作为新的援藏主体

中央第四次西藏工作座谈会安排15家央企承担对口援藏任务。从资产的角度看，央企为国务院国资委所有或者由其控股，但也是市场主体，对其考核也主要是市场经营指标。中央将援藏的任务交给央企，实际上造就了一个新的对口援藏体系。过去的对口援藏体系有省市援藏和中央机关援藏两个，中央第四次西藏工作座谈会后又增加了央企对口援藏。这种援藏体系至今没有变化。

(二）省市对口援藏的结对关系“两次调整”

中央第四次西藏工作座谈会对省市对口援藏的结对关系作了一次调整。一是进一步扩大援藏主体范围，新增加了吉林省、黑龙江省对口支援日喀则地区，安徽省对口支援山南。至此，参与援藏的省市总数达到17个。二是对初始结对关系也做了“微调”，其中，上海市增加对口支援萨迦县，山东省增加对口支援南木林县，天津市增加对口支援丁青县，广东省增加对口支援察隅县，福建省增加对口支援工布江达县。值得重视的是，当时还决定由福建、广东共同支援墨脱县。

2005年的“中央12号文件”下发之后，中央对对口援藏制度进行了第二次调整。不过，这是一次“微调”。其一，由于四川省提出本省也有藏区，而且其自然生态与西藏相似、经济也欠发达，四川省希望退出对口支援西藏昌都。中央决定由武钢集团、中国铝业接替四川省，分别对口支援八宿县、察雅县；安排由重庆市接替四川省对口支援昌都，继续承担类乌齐县和芒康县的援藏任务。其二，中央还安排有承担对口援藏任务的15省市和未承担对口援藏的12省以及大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市对口帮助西藏建设71个工程项目（简称“70项工程”），总投资10.62亿元。[27]这样，西藏自治区74个县和双湖特别行政区全部被纳入对口支援的范围。

（三）对口援藏领域的“两次调整”

针对援藏领域，中央第四次西藏工作座谈会强调“把干部援藏与经济援藏结合起来”[28]，从而突出了“经济援藏”。其实，内地最早给予西藏的支援主要是选派进藏干部、工程技术人员，运输物资到西藏。这与中央第四次西藏工作座谈会所强调的是一致的。但是，应该看到，进入新世纪后，中央更加强调西藏经济的发展，因此，“经济援藏”的内涵发生了变化，开始强调要从“输血式”对口援藏向“造血式”的对口援藏方式转变。对口援藏内涵上的拓展，显示出中央第四次西藏工作座谈会是对口援藏史中的又一个里程碑。

2005年“中央12号文件”将对口援藏任务概括为“以干部援藏为重点，把干部援藏和经济援藏、人才援藏和技术援藏结合起来”。从这一表述中可以看出，对口援藏领域中增加了“人才援藏”。[29]文件要求“高度重视智力援藏，为受援地区定向培养各类急需人才和专业技术人才、高技能人才。把培训农牧区实用人才列入对口支援的重要内容”。新概念“智力援藏”的提出，是对多年来干部援藏、技术援藏、专业技术人才援藏等内容的高度概括，同时，如像内地给西藏经济社会发展提供决策咨询等内容也被整合到了“智力援藏”之中。

（四）将西藏受援地区和部门作为本省市、本部门的一个特殊地区和部门

特别值得重视的是，在2001年召开的中央第四次西藏工作座谈会上，江泽民强调“承担对口支援的省市，应该把加快西藏受援地区的发展视为本省市的一项特殊任务，把那里的经济社会发展纳入本省市整体发展计划，实施全方位援助”。[30]随后下发的相关文件则将对口援藏的部委也纳入这一政策之中，中央要求“承担对口支援任务的省市和中央、国家机关要把西藏受援地区和部门作为本省市、本部门的一个特殊地区和部门对待”。[31]从此，西藏受援地区的经济社会发展分别与内地相关省市、中央企业更加紧密地联系在一起，也与中央机关的工作更加紧密地联系在一起。从中央的西藏工作角度来讲，因为对口援藏是作为整个西藏工作的重要组成部分，这种要求深化和提高了对口援藏的深度、广度和力度。

四、2010—现在：对口援藏政策进入完备阶段

2010年1月和2015年8月召开的中央第五、六次西藏工作座谈会就对口援藏政策作了进一步完善。

（一）“投资实物工作量”的确立

中央第五次西藏工作座谈会明确了建立援藏资金稳定增长的机制，要求省市对口援藏的“年度援藏投资实物工作量，在现行的体制下，按该省市上一年度地方财政一般预算收入的1‰安排”[32]。这标志着省市对口援藏制度的进一步规范化、标准化。由于对口援藏省市财政预算年度是自然年度，即1月1日至12月31日为财政预算年度，这与援藏资金拨付时间存在矛盾，因此，在此次会议之后，实际是以2009年一般预算收入为基数来确定2011年的援藏投资实物工作量，以后年度按财政收入每年8%递增。针对央企，中央也提出增加投入力度，但没有数量规定。与此同时，不少援藏项目开始采取“交支票”[33]方式进行，让受援地区有更多的自主权和参与性，并与“交钥匙”方式相辅相成，以提高援藏资源的效率。

（二）援藏项目和资金“两个倾斜”政策

援藏项目的投放和资金分配最受人关注的是资金的投向问题。起初，援藏省市和央企将援藏项目和资金投放在基础设施建设等领域，而基础设施又主要在城市，基层农牧民从对口援藏中得到的实惠并不明显。在中央第四次西藏工作座谈会上江泽民提出“新时期的援藏工作，要多搞一些能够使广大群众直接受益的项目”[34]。2003年胡锦涛就此问题作出批示，从相关文件得到的信息是“今后援藏工作应该注意把重心向基层倾斜，帮助农牧民群众发展生产，让他们得到更多实惠”[35]。因此，中央第五次西藏工作座谈会便明确了援藏资金分配“两个倾斜”的政策规定，即将“确保80%以上的援藏资金用于民生领域、用于基层和农牧区”作为硬指标。于是《“十二五”时期对口支援西藏经济社会发展规划汇编》（以下简称《“十二五”援藏规划汇编》）[36]显示，各省编制的援藏项目规划，均标出“县及县以下的项目”所占比例。

（三）“再一次调整”对口援藏的结对关系

由于西藏各受援地区各自对应的援藏省市和央企在经济实力以及相应的财力上有较大的差异，西藏各受援地所实际得到的经济援助也相应有差异，从而造成各地区发展出现了较大的差距。于是，在2014年8月25日召开的对口援藏20周年电视电话会议上，中央对省市对口援藏资金的使用与分配再次进行了调整。基本原则是“大稳定、小调整”。所谓“大稳定”，是稳定中央第三次西藏工作座谈会所确定的结对关系，一般不作大的调整；“小调整”，则是将根据受援地的发展情况对支援方进行适当调整，以促进受援各个地区大体均衡发展。这次“小调整”主要体现在昌都市：从2016年1月开始，将对口支援林芝的福建省调整到昌都，并且将部分省市的援藏资金调出一部分，归昌都统筹使用，同时给昌都市的绝大部分县新增加一个援藏主体。

（四）对口援藏统筹机制建立

中央、援藏省市、中央企业、西藏受援地区都建立了相应的统筹机制。中央层面，在中央西藏工作协调领导小组下设经济社会组，设在国家发改委地区司，统筹协调对口援藏工作。援藏省市层面，承担对口援藏任务的省市设立专门部门，称为“援藏后方指挥部”，任命相应行政级别的官员负责相关工作（当然，不少省市也把援助新疆、青海以及其他援助综合在一个部门）；在西藏受援地区则设立“援藏前方指挥部”，任命援藏干部担任援藏总领队。例如，北京市整合相关部门[37]组建了北京市对口支援和经济合作工作领导小组，市委书记担任组长、市长担任常务副组长，下设新疆和田指挥部、西藏拉萨指挥部、青海玉树指挥部。北京西藏拉萨指挥部是北京市派驻西藏的专门援建组织机构，专门负责援藏工作的日常管理。[38]中央企业层面，在其总部建立援藏工作领导协调机构，在西藏受援地区设立援藏工作队，任命援藏干部担任援藏领队。西藏受援地区层面，从西藏自治区到县级政府都建立了对口援藏工作领导小组，接受援助的单位也建立相应的机构，并有专门领导负责。

（五）“组团式”援藏方式

对口援藏20周年电视电话会议对援藏领域进行优化，“大力实施经济援藏、教育援藏、就业援藏、科技援藏、干部人才援藏，进一步完善全方位、多层次、宽领域的对口支援西藏工作格局”，[39]可见，新增加了“教育援藏”“就业援藏”，并把“经济援藏”放到第一的位置上，“干部援藏”放在最后，对口援藏的内容和形式又有较大的变化。中央和国家机关于2015年8月和12月分别推出了“组团式”医疗、教育人才援藏政策。据调查，2015—2018年的3年间，各省市累计已选派519名医疗专家组团进藏对口支援西藏8所医院建设，派出1135名援藏教师对口支援西藏20所学校建设。[40]

（六）多部门“联合考核”对口援藏

考核对口援藏绩效的最新举措是“年度联合考核”[41]。所谓“联合考核”，是由国家发改委牵头，中央组织部、教育部、卫计委、扶贫办和17个援藏省市援藏工作机构共同组成考核组，前往受援地区进行实地调研考核。考核的目的是全面了解掌握年度计划与规划衔接、年度计划执行、经济对口支援资金到位率和项目开工率、竣工验收率、投资完成率，援受双方专门工作机构设立及履职等情况。这一制度推出的背景也与“组团式”援藏密切相关。对口援藏从不监督或者较少监督到三年评估，再到“一年一考评”变化，显示出监督制度的不断完善的逻辑过程。

五、对口援藏政策演化的特征与趋势

目前对口援藏制度仍然处于演化状态，总结迄今为止的对口援藏制度，其演化趋势为：

其一，从对口援藏的主体分析。对口援藏的主体逐渐增加，主要表现在：一是2001年中央第四次西藏工作座谈会召开，决定在原来的内地14个援藏省市基础上，新增黑龙江、吉林、安徽3个省和17家中央企业承担对口援藏工作，由此对口援藏单位增加为17个内地省市、17家中央企业和有关中央和国家部委，形成了省市对口援藏体系、央企对口援藏体系和中央机关对口援藏体系。二是除中央指定的省市和央企外，中央也引导非公有制企业进入援助领域。当前，对口援藏主体呈现多元化的趋势，中央所设想的“全国支援西藏”的格局已经形成。

其二，从对口援藏的方式和领域分析。随着对口援藏工作的开展，对口援藏的制度内涵不断丰富，对口援藏的内容、形式和领域不断拓展。一是实现了对口援藏对象的全覆盖。1994年首批确定了内地14个省市对口支援西藏的7个地市的44个县。2001年，中央第四次西藏工作座谈会召开，将尚未列入受援范围的西藏29个县和双湖特别区[42]以不同方式全部纳入对口支援范围。至此，西藏自治区内的73个县和双湖特别区全部纳入对口支援的范围，实现了对口支援西藏的全覆盖。二是从初期的主要依靠援藏项目和干部，逐渐到将干部援藏和经济援藏结合起来，再发展为经济援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏相结合，又逐步形成目前的经济援藏、教育援藏、就业援藏、科技援藏、干部人才援藏的全方位、宽领域、多层次援助体系。三是对口援藏资金的80%以上用于农牧区、农牧民的要求，越来越多的援藏资金和项目向基层和农牧区、向民生倾斜。对口援藏工作开展之初，主要采取以援藏干部为纽带，以项目建设为载体，通过项目、资金、物资等形式支援西藏经济建设，将援藏资金和项目主要投向城镇基础设施建设和提高城市功能。四是内地省市把受援地区和部门纳入本地区、本部门的发展规划，作为本地区、本部门的一个特殊地区和部门加以特殊扶持，有些内地省市将受援的县列为本省市特殊的县予以扶持。这是世界上绝无仅有的援助方式。

其三，从对口援藏时间分析。2001年中央第四次西藏工作座谈会决定，将对口援藏在原定10年的基础上再延长10年，到2010年结束；2010年中央第五次西藏工作座谈会决定，将对口援藏的年限再次延长10年，即延长至2020年；2014年8月25日，中央召开的对口支援西藏工作20周年电视电话会议作出了“充分认识和把握对口支援西藏工作的长期性、群众性、科学性”[43]的论断，对口援藏是一项长期的政治任务，要牢固树立长期援藏、长期建藏的思想。[44]这是在我国全面建成小康社会的背景下，中央对深化对口援藏制度、长期发挥其作用的科学认识，暗含着未来较长时期内对口援藏在推进西藏长足发展和长治久安中将会继续发挥重要作用。这说明对口援藏不是一个权宜之计，而是促进西藏经济社会发展的长远性战略。

其四，从对口援藏力度分析。自对口援藏政策正式确立以来，项目援藏、资金援藏和人才援藏是最主要的形式，各援助单位不断加大援藏力度，援藏资金和项目数量在稳定增长。据统计，1994—2010年，对口支援西藏的17个省市和17家中央企业累计建设大型援助项目4393个，资金总规模达到133亿元。分阶段来看:1994—2004年，国家部委、各对口中央企业和省市等援藏主体共支援西藏基本建设项目1698个，总投资54亿元，其中第三次西藏工作座谈会确定的62项工程中由各省市援建32个项目；第四次西藏工作座谈会确定的117项工程中由各省市援建70个重点建设项目。2004—2007年，第四批援建项目1401个，总投资25.72亿元，2007—2010年第五批援建项目超过1200个，总投资50多亿元。从年均援藏项目的资金投入来看，1995—2004年为6亿元，2004—2007年为8亿余元，2008—2010年接近17亿元，可见，援藏项目资金投入的增长十分显著。[45]2010年，第五次西藏工作座谈会又要求各援藏省市将上一年度地方财政一般预算收入的1‰安排用于对口援藏工作，“十二五”期间，17个援藏省市将累计投入援藏资金141.6亿元，援建1610个项目，涵盖农牧区基础设施、市政建设、社会事业和产业发展等领域。[46]这些说明，内地各地区、各部门和一些央企对西藏的援助是实实在在的。

总之，对口援藏的制度内涵不断丰富，机制更加明确，格局逐渐稳定，体系不断完善，制度建设成效显著。但是，对口援藏制度回应国家现代化发展的国家需求，本身尚存在很大的“缺口”，是该制度今后完善的方向;另一方面，对口援藏本质上是项目建设的问题，内地项目建设管理中的问题也被移植到西藏，而且有些更加突出。

六、展望：对口援藏政策的持续与终结

按照马克思主义的观点，任何事情都有一个产生、发展和消亡的过程。对口援藏制度也不例外。应当说，当前的对口援藏制度已经是相当完善了。中央对对口援藏政策一次又一次延长时间，各方面特别是受援地区开始关注对口援藏政策是否持续下来，什么时候会终结。笔者认为，对口援藏的持续与终结应该是国家现代化发展的历史任务决定的。这是我们观察问题的视角。

（一）对口援藏制度的持续

中央第三次西藏工作座谈会将以前未制度化的援藏实践活动作进一步制度化的安排。这是对口援藏的新起点，标志对口援助制度在国家政策范围内正式建立，也埋下了相同相似情况下在其他区域实施这一制度的“伏笔”。此后的制度化对口援藏使得西藏受援地区经济社会得到快速发展，受到当地干部群众的欢迎。

早在1994年的第三次中央西藏工作座谈会上，中央领导就提出援助西藏的“长期性”。江泽民说：“从增强中华民族凝聚力的高度，深刻认识中央关于全国支援西藏的决策的深远意义，从人才、资金、物资等多方面做好支援工作。这件事要坚持不懈地长期做下去。”[47]中央当时的文件也明确写道“援助西藏应当是长期的、主动的、多方面的”。[48]这无疑释放重要的信号：对口援藏不是暂时政策，或者是“权宜之计”，而是持久性的政策。孙勇教授指出：“尽管中国的疆域在历史上有过一定的变动，但是今天960万平方公里的版图，是近代以来各族人民共同抵抗帝国主义侵略的结果，也是数千年中各族人民交往、交流、交融，一道开拓和守护的结果。现在的一个统一的多民族中国，是中华民族大家庭各族儿女泽被后世、传之万代的基业，援藏就是在夯实这个万代基业。”[49]但对于一般人来讲，不可能从这样高度去认识对口援藏制度的持续问题，仍然担心这项政策不会持续下来。当然，这种担心不是没有道理的。

实践的举措已经给出最好的答案，因为接下来的2001年召开的第四次中央西藏工作座谈会上，时任国务院总理朱镕基强调：“必须清醒地看到，从根本上改变西藏落后的面貌，是一项长期艰苦的任务，需要持之以恒的不懈努力”。[50]如前所述，中央决定援藏再延长10年。中央第五次西藏工作座谈会再次将援藏政策延长10年。对口援藏制度在中央西藏工作座谈会这样一个“边疆民族地区发展和稳定的特殊工作机制”中得以一次再一次被保留，并在制度的内涵上得以深化和丰富。[51]对口援藏能够持续决定于对对口援藏的长期性的认识，对口援藏20周年电视电话会议作出了对口援藏“长期性”的论断。我们认为，对口援藏的长期性应该是由国家现代化发展的历史任务决定的。从目前国家现代化所处的阶段来看，西藏实现与内地一体化发展的任务远没有完成，在全国发展格局中，西藏远远没有走出异质结构、进入与内地均质结构的状态。西藏与内地的发展差距扩大是实现国家现代化最大障碍。第三次中央西藏工作座谈会以来国家加大推动西藏发展的力度，但西藏与内地的发展差距仍然很大。

人们已经形成这样的共识：不缩小包括边疆民族地区与内地的差距，难以实现区域的协调发展；没有包括西藏在内的边疆民族地区全面建成小康社会，就不能说全国已经建成小康社会；没有包括西藏在内的边疆民族地区现代化，就不能说实现中国的现代化。在长达千年的时间长河中，由于受到封建农奴制和政教合一的严重影响，特别是和平解放前的二三百年间，西藏经济社会发展处于低谷。西藏和平解放、民主改革为西藏经济社会发展开辟了康庄大道，但由于经济发展的起点很低，纵向比较，西藏确实取得了举世瞩目的成就，而横向比较，特别是与内地发达地区比较，西藏仍是中国最为落后的区域之一。国家现代化发展的最根本目标是迅速改变西藏落后的面貌，短期内是解决西藏与内地的较大发展差距（事实上中国西部的其他少数民族也面临这样的问题），中期内是解决西藏与内地一道实现全面建成小康社会的问题，未来长期的目标是解决西藏与内地一道实现现代化的问题。

关于西藏的发展，中央第五次西藏工作座谈会将其定位为“跨越式发展”，中央第六次西藏工作座谈会将其定位为西藏经济社会发展，十九大后的定位为“长足发展”。根据邓小平“两个大局”的思想，抓住国家经济实力增强的有利条件，推动西藏实现“长足发展”，不断缩小与内地的发展差距。因此，全国发展格局“一盘棋”要求对口援藏作为统合或者国家现代化的工具，完全有必要持续下去。“长期建藏”作为新时期建设西藏的战略性思想和实践行动注重从长计议西藏的发展，综合利用各种手段推动西藏发展和稳定。与此相应，坚持“长期援藏”，持续推动对口援藏，加大投入力度，深化援藏内涵，拓展援藏领域，被认为是新时期对口援藏制度建设的主要议题。

（二）对口援藏制度的终结

当然，我们也注意到“等靠要”或者依赖思想在西藏受援地区有一定程度的上升。这传递了一个不好的信号，也引发了人们对对口援藏制度终结问题的思考。对口援藏政策一延再延以至于中央作出了对口援藏长期性的判断，人们便产生了误解：误认为这种制度将在西藏永久存续下去。

如前所述，对口援藏作为针对促进西藏这样的边疆民族地区加快发展、加快与内地交往交流交融等方面的一种特殊制度安排，中央将这种制度设定在特定的区域内和时间范围内，而没有将此种制度“泛化”，推延到所有的边疆民族地区，并“泛化”成为一般性制度安排；同时，也不会不设定时间限制永久援助下去。国家现代化发展是对口援藏制度产生的原因，同时也是该项制度终止的原因。

从认识对口援藏的性质出发，一旦西藏发展完成了国家现代化对于西藏地方的要求，对口援藏作为一种特殊的制度安排，就应该在西藏退出历史舞台，实现自身的终结。否则，援助方和受援方均会很难再确定自身的角色，在统一的多民族国家内，地方对地方、中央机关对西藏自治区党政机关、中央援藏企业与受援地区等之间的正常关系，或被扭曲，国家现代化可能走向它的反面。

有了这样的认识，就能够很好回答，当西藏全面建成小康社会之后是否需要继续实施对口援藏的问题了。当中国实现了全面建成小康社会，西藏自治区经济、政治、社会实现了与内地的一体化发展，终止对口援藏制度的决定性因素就有了。

七、结束语

回顾对口援藏的历史线索，一是对口援藏政策是西藏和平解放以来中央从谋划西藏经济社会发展各项举措和政策中提炼形成的，滥觞于计划经济时代，而最终形成于社会主义市场经济体制建立过程中，完善于社会主义建设新时代。二是“全国援藏”的政策取向和舆论氛围是对口援藏制度的前提和基础。单就对口援藏政策本身而言，由于对口援藏是在没有现成的理论准备下摸索进行的，同时又是在中国进行市场化为取向的改革下不断完善的。实践上，对口援藏是在探索中推进的，在很大程度上符合邓小平的“摸着石头过河”的逻辑；随着社会主义市场经济体制的建立，各地区的利益逐步呈现出来，对口援藏政策也得到不断完善。其中，有两个里程碑意义的事件值得重新一提。

中央第三次西藏工作座谈会的召开是一个标志性事件。中央将分散的对口支援进行固定化，确立了“分片负责，对口支援，定期轮换”的方针,标志着制度化的对口援藏正式确立。2001年召开中央第四次西藏工作座谈会则是在此基础上的深化。这两次座谈会对确定对口援藏起了关键性作用：第一，将“全国援藏”具体化为“对口援藏”，而对口援藏主要方式包括财政资金的横向转移，也包括干部和技术人才的横向支援，还包括在经济以及科教文卫等社会发展各方面提供多方面的支持；第二，确定了省市对口援藏的“结对（对口）关系”，长期稳定的结对援藏关系使得对口援藏变成可检验的支援关系；第三，明确要求对口援藏省市、中央机关将对口地区的经济社会发展纳入到本地区、本部门的经济社会发展规划和工作目标之中。

中央第五次西藏工作座谈会是对口援藏发展史上又一标志性事件。这次会议明确了建立援藏资金投资投入的机制，这标志着省市对口援藏制度的进一步规范化、标准化。不仅援藏投资实物工作量有了规定，而且，援藏资金投入上要求实现向农牧民、基层“两个倾斜”，民生改善被纳入对口援藏的重点领域。对口援藏20周年电视电话会议和中央第六次西藏座谈会对对口援藏政策作了重要修正。中央对对口支援的结对关系实行“大稳定、小调整”，根据受援地的发展情况对支援方进行了适当调整，昌都在对口援藏政策调后得到了前所未有的倾斜。这些举措对于均衡对口援藏资源有较大作用。

总之，对口援藏政策作为国家对口支援方式之一，从最初的出现到制度化的开始，对口援藏经历了不断地发展和优化，并日渐趋于成熟。这一行之有效的政策安排及其实施经验，后被中央总结为带有共性的“对口支援”向四省藏区拓展，并于2011年开始全面组织实施，明确了经济发达的六省市13家央企和26个中央国家机关与青海省6个藏族自治州及所属33个县结成结对关系。中央第五次西藏工作座谈会之后，四川、云南、甘肃省内对口支援本省藏区的工作机制也得到实施。

[1] 本文系国家社科基金重大项目“十八大以来党中央‘治边稳藏’战略思想的理论体系研究”（编号：16ZZD051）和云南大学一流大学社会科学理论创新高地建设项目（发展经济学）（编号：C176240103）的阶段性成果。

[2] 谢伟民、贺东航、曹尤：《援藏制度:起源、演进和体系研究》［J］，《民族研究》2014年第2期。

[3] 李曦辉：《援藏与西藏经济社会50年变迁》［J］，《中央民族大学学报》2000年第5期。

[4] 谢伟民、贺东航、曹尤：《援藏制度:起源、演进和体系研究》，《民族研究》2014年第2期。

[5] 贺新元：《中央“援藏机制”的形成、发展、完善与运用》［J］，《西藏研究》2012年第6期。

[6] 潘久艳：《对口援藏20年的成就与问题》［J］，《华西边疆评论》2014年年刊。

[7] 杨明洪、刘建霞：《省市对口援藏制度及其演化分析》［J］,《民族学刊》2019年第1期。

[8] 杨明洪：《市场化背景下的中央企业对口援藏制度研究》［J］,《中国藏学》2015年第3期。

[9] 杨明洪：《中央机关对口援藏制度研究》［J］,《中国藏学》2016年第4期。

[10] 杨明洪、张营为：《对口援藏制度研究进展》［J］,《民族学刊》2016年第2期。

[11] 魏克：《长期建藏思想的提出和重要意义》［J］，《中国藏学》1991年第3期。

[12] 刘伟：《西藏教育事业迅速发展》［N］，《人民日报》1992年1月11日。

[13] 〖WT6B1〗《中央对口援藏大事记》［EB/OL］，http://www.360doc.com/content/15/0826/08/7499155_494776132.shtml.

[14] 王代远：《全国支援西藏工作经济社会效益研究》［M］，拉萨：西藏藏文古籍出版社，2012年，第140页。

[15] 〖WT6B1〗《中央对口援藏大事记》［EB/OL］，http://www.360doc.com/content/15/0826/08/7499155_494776132.shtml.

[16] 贺新元:《以毛泽东为核心的第一代领导集体对中央“援藏机制”的理论贡献与积极探索》［J］，《西藏研究》2012年第4期。

[17] 1974年中央发布《关于内地支援西藏大中专师资问题意见的报告》。参见靳薇：《西藏：援助与发展》［M］，拉萨：西藏人民出版社，2010年，第49页。

[18] 中央文献研究室等：《西藏工作文献选编（1994—2005）》［C］，北京：中央文献出版社，2006年，第364页。

[19] 西藏自治区人民政府办公厅等编：《全国支援西藏》［C］，西藏人民出版社，2002年，第56页。

[20] “交钥匙”工程指的是由援助方将项目建成完工后，将项目移交给受援地相关部门，适合“交钥匙”的项目主要是“建筑标准高、技术难度高、投资规模大、能展示援藏形象和成果的标志性项目”，所体现的不仅仅是财政责任，还体现其他责任（例如工程质量监管）。

[21] 艾俊涛:《西藏经济社会发展问题研究》［M］，北京：中国财政经济出版社，2010年，第17页。

[22] “分片负责”是指：西藏的每个地区分别由两个省市负责；对口支援是指：中央机关各部门对口支援自治区区直机关相应部门，相关省市在负责的片区按部门与县进行对口支援；定期轮换是指：基本按照每三年一轮换的固定模式进行支援。

[23] 马新明：《丰碑：北京市对口援藏二十年实践与探索》，北京：北京联合出版社，2014年，第28页。

[24] 《中共中央关于转发〈西藏工作座谈会纪要〉的通知（1980年4月7日）》，载中央文献研究室等编：《西藏工作文献选编》［M］，北京：中央文献出版社，2005年，第364页。

[25] 同上。

[26] 中组部、人事部：《关于做好为西藏选派干部工作有关问题的通知》（组通字〔1995〕8号）。

[27] http://politics.people.com.cn/BIG5/8198/50050/52280/3636709.html。

[28] 《中共中央、国务院关于做好新世纪初西藏发展稳定工作的意见（2001年7月13日）》，载中央文献研究室等编：《西藏工作文献选编》，第589页。

[29] 《中共中央、国务院关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》（2005年9月，中办发［2005］12号）。

[30] 江泽民：《促进西藏实现跨越式发展和长治久安（2001年6月25日）》，载中央文献研究室等编：《西藏工作文献选编》，第553页。

[31] 《中共中央、国务院关于做好新世纪初西藏发展稳定工作的意见（2001年7月13日）》，载中央文献研究室等编：《西藏工作文献选编》，第589页。

[32] 马新明：《丰碑.北京对口援藏二十年时间与探索》，第35页。

[33] “交支票”项目工程指的是根据项目预算将项目所需资金交给受援地相关部门，由受援地进行项目建设。“交支票”项目主要是“资金量小、技术难度低、点多面广、涉及民生补贴类的项目”。

[34] 江泽民：《促进西藏实现跨越式发展和长治久安（2001年6月25日）》，载中央文献研究室等编：《西藏工作文献选编》，第553页。

[35] 金世洵、范恒山主编：《“十二五”时期对口支援西藏经济社会发展规划汇编（2011—2015）》［C］，西藏自治区发展和改革委员会，2012年，第508页。

[36] 金世洵、范恒山主编：《“十二五”时期对口支援西藏经济社会发展规划汇编（2011—2015）》。

[37] 北京市西部开发工作领导小组（北京市援藏工作领导小组）、北京市支援三峡库区移民工作领导小组、北京市对口支援地震灾区领导小组。

[38] 马新明：《丰碑：北京市对口援藏二十年实践与探索》，第70—71页。

[39] 《对口援藏工作20周年电视电话会议召开》［N］，《人民日报》2014年8月26日第2版。

[40] 杨明洪：《“组团式”医疗人才援藏：对口援藏机制创新及其实践应的调查分析》［J］,《中国藏学》2018年第4期；杨明洪：《扶贫模式与援助方式的双重转换:“组团式”援藏的实践与启示》［J］,《西北民族研究》2018年第4期。

[41] 《国家发展改革委办公厅关于2017年度对口支援西藏和四省藏区绩效综合考核评价工作的通知》(发改电［2017］754号)。

[42] 双湖特别区隶属于那曲地区，于2013年4月正式改设为双湖县。

[43]《对口援藏工作20周年电视电话会议召开》［EB/OL］，http://paper.people.com.cn/rm rb/html/2014-08/26/nw.D110000renmrb_20140826_1-02.htm。

[44]《惠晶.解读：对口援藏会传出九大信号》［EB/OL］，http://www.tibet.cn/news/index/xzyw/201408/t2014 0829_2017145.htm。

[45] 王代远:《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》［M］，拉萨：西藏藏文古籍出版社，2012年，第200—201页。

[46] 王树云：《中央第五次西藏工作座谈会以来西藏经济社会发展综述》［EB/OL］，http://www.xdrc.gov.cn/ReadNews.khtml?NewsID=3426。

[47] 江泽民：《围绕发展和稳定两件大事，开创西藏工作新局面（1994年7月20日）》，中央文献研究室等编：《西藏工作文献选编》，第463页。

[48] 《中共中央、国务院关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见（1994年8月29日）》，中央文献研究室等编：《西藏工作文献选编》，第490页。

[49] 孙勇：《维护西藏地区社会稳定的对策研究》［M］，拉萨：西藏人民出版社，2012年，第355页。

[50] 朱镕基：《关于加快西藏经济发展（2001年6月25日）》，中央文献研究室等编：《西藏工作文献选编》，第564页。

[51] 王茂侠:《边疆民族地区发展和稳定的特殊工作机制》［J］，《民族研究》2012年第6期。